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1 本期导读

>> 专稿

6 习近平总书记在中央统战工作会议上的重要讲话科学回答了新形势下统一战线的三个重大问题/ 张裔炯

>> 中心组讲堂

20 引领经济发展新常态把国家级新区打造成新的增长引擎/ 国家发展和改革委员会

52 服务“四个全面”战略布局加快推进教育现代化/ 袁贵仁

68 全面实施城乡居民大病保险有效防止群众因大病致贫返贫/ 孙志刚

83 以改革创新增强经济发展动力和活力/ 潘盛洲

101 如何看待当前经济形势/ 赵长茂

115 弘扬优秀传统文化 振兴民族戏曲艺术/ 董 伟

127 深入学习贯彻《指导意见》奋力推进国有企业改革/ 张喜武

144 中国铁路“走出去”——铁路服务“一带一路”战略的思考/ 郑 健

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1 本期导读

>> 专稿

6 习近平总书记在中央统战工作会议上的重要讲话科学回答了新形势下统一战线的三个重大问题/ 张裔炯

>> 中心组讲堂

20 引领经济发展新常态把国家级新区打造成新的增长引擎/ 国家发展和改革委员会

52 服务“四个全面”战略布局加快推进教育现代化/ 袁贵仁

68 全面实施城乡居民大病保险有效防止群众因大病致贫返贫/ 孙志刚

83 以改革创新增强经济发展动力和活力/ 潘盛洲

101 如何看待当前经济形势/ 赵长茂

115 弘扬优秀传统文化 振兴民族戏曲艺术/ 董 伟

127 深入学习贯彻《指导意见》奋力推进国有企业改革/ 张喜武

144 中国铁路“走出去”——铁路服务“一带一路”战略的思考/ 郑 健

本期导读
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]
  

  不久前,党中央隆重召开中央统战工作会议,习近平总书记在会上发表了重要讲话。中央统战部常务副部长张裔炯同志从新形势下需要不需要统一战线、新形势下需要什么样的统一战线和新形势下怎样巩固和发展统一战线等方面对习近平总书记讲话精神和会议精神做了解读。

  改革发展方面,国家发展和改革委员会系统总结了国家级新区的设立发展历程、特点、成就和经验,明确了2015年全国新区建设发展方向和重点任务;教育部部长袁贵仁同志就教育工作服务“四个全面”战略布局,加快推进教育现代化发展做了介绍;国务院医改领导小组副组长兼医改办主任、国家卫生计生委副主任孙志刚同志就新近出台的《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》做了系统解读;中央政策研究室副主任潘盛洲同志以“改革创新增强经济发展动力和活力”为主题,讲解了新常态下我国的经济特征和发展战略;中共中央党校副校长赵长茂同志解答了大家普遍关心的经济下行压力以及今年能否实现7%左右的预期增长目标问题;文化部党组成员、副部长董伟同志谈了在新的历史时期如何传承发展戏曲艺术,加快推进社会主义文化强国建设;国家铁路局党组成员郑健同志介绍了铁路服务“一带一路”战略的情况。

习近平总书记在中央统战工作会议上的重要讲话科学回答了新形势下统一战线的三个重大问题
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  中央统战工作会议和《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确,统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针,是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝,是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位的重要法宝,是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法宝。这“三个重要法宝”,深刻阐明了统一战线与党的伟大事业和伟大工程的内在关系,从根子上回答了新形势下需要不需要统一战线的问题。

 

    中央统战部常务副部长张裔炯

 

  习近平总书记在中央统战工作会议上的重要讲话,是习近平总书记系列重要讲话的“统战篇”,是指导统一战线事业发展的纲领性文献。深刻领会、准确把握习近平总书记重要讲话的丰富内涵和精神实质,关键是深刻理解重要讲话科学回答了新形势下需要不需要统一战线、需要什么样的统一战线、怎样巩固和发展统一战线这三个重大问题。

 

  一、新形势下需要不需要统一战线

 

  中央统战工作会议和《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确,统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针,是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝,是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位的重要法宝,是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法宝。这“三个重要法宝”,深刻阐明了统一战线与党的伟大事业和伟大工程的内在关系,从根子上回答了新形势下需要不需要统一战线的问题。深刻理解新形势下统一战线地位作用,关键要从习近平总书记强调的所有制形式更加多样、社会阶层更加多样、社会思想观念更加多样来思考。

  (一)所有制形式更加多样

  生产关系要适应生产力发展要求,是马克思主义的基本原理。新中国成立初期,我国通过大规模建立国有经济,初步形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济格局,在百废待兴、一穷二白的基础上迅速建立起比较完整的国民经济体系。此后,在所有制问题上,我国一度陷入盲目追求“一大二公”“纯而又纯”的误区,将公有制的实现形式完全等同于公有制本身,造成公有制实现形式的单一化、固定化,影响和阻滞了我国经济社会的发展与人民生活水平的提高。

  改革开放以来,我们党总结正反两方面经验,探索形成了适应我国社会主义初级阶段生产力发展水平的所有制理论,确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国有经济活力、控制力、影响力不断巩固和增强,个体经济、私营经济、外资经济等非公有制经济迅速发展。在此基础上,混合所有制形式的企业在国民经济中所占的比重逐步增加,所起作用日益增强。

  所有制形式的多样化,也反映了分配形式的多样化,利益关系的多样化。特别是非公有制经济的出现,是改革开放的一大成果,为建立和完善社会主义市场经济体制作出了重要贡献。目前,非公有制经济组织数量已占市场主体的90%,创造的国内生产总值超过60%,固定资产投资超过60%,解决就业超过80%。非公有制经济人士目前已有7000多万,他们作为中国特色社会主义事业建设者,对中国特色社会主义的信念、对党和政府的信任、对企业发展的信心、对社会的信誉不断增强,但也有一些人存在这样那样的问题。促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长,不仅是重大的经济问题,也是严肃的政治问题。统一战线联系着广大非公有制经济人士,在加强对他们的教育引导、促进“两个健康”方面责任重大,需要发挥更大作用。

  (二)社会阶层更加多样

  伴随市场经济的发展,我国原有“两个阶级、一个阶层”的社会阶级阶层结构深刻变动,新的社会阶层和群体不断产生。马克思指出,一切社会关系中,最为根本的关系就是人们在社会活动中所结成的各种利益关系。新的社会阶层主要包括私营企业、外资企业的管理技术人员,中介组织从业人员,自由职业人员,新媒体从业人员等群体。从社会学的视角观察,新的社会阶层只是分散在不同社会阶层的泛化群体,不是具有共同社会地位和共同利益要求的“利益群体”。这些群体长期游离于体制外,缺乏顺畅的诉求表达渠道和有效的利益协调机制。随着数量的不断增多和影响的日益扩大,他们的利益诉求必须引起足够的重视。

  阶层不断分化、利益格局深刻调整的背景下,迫切需要充分发挥统一战线的作用,做好不同群体的团结引导工作,更好地回应诉求、协调关系、化解矛盾。当前统战工作对新的社会阶层整体关注较多,对加强某些具体群体的教育引导考虑较少,特别是对新情况新问题尚未全面深入把握。律师、会计师、评估师等数量增长很快,社会影响不断扩大。目前全国已有执业律师27万人,他们接触社会问题多,政治参与愿望强,在社会主义民主政治建设中的作用不容忽视。包括新媒体从业人员和网络意见领袖在内的网络人士大量涌现,他们知识层次高、流动性强、思维活跃,在意识形态领域的影响越来越大。深入开展这些新的社会阶层和群体的统战工作,是统一战线面临的一项重要而紧迫的任务。

  (三)社会思想观念更加多样

  习近平总书记强调,党的群众基础和执政基础包括物质和精神两方面。思想防线攻破了,其他防线就很难守住。历史地看,一个国家、一个政权的瓦解往往是从思想领域开始的。苏联解体,一个重要原因就是众多知识精英和政治精英丧失理想信念,成为西方“普世价值”的俘虏。

  政治动荡、政权更迭可能在一夜之间发生,但思想演化是个长期过程。当前,我国社会思想观念的独立性、差异性、多变性明显增强。这些多元多样的思想观念,在统一战线中不同程度地有所体现,在一些热点问题上表现还比较突出,统一战线巩固共同思想政治基础的任务十分繁重。统一战线大家多、专家多、名家多,在做好意识形态工作方面肩负重要责任。统一战线成员与社会各方面成员的思想是相互影响的,很多党外代表人士起着“一根头发”带动“一把头发”的作用,如果他们的思想出了问题,不仅会动摇统一战线的共同思想政治基础,而且会对整个社会产生一定的负面影响。

  需不需要统一战线,既是一个理论问题,更是一个实践问题;既要从认识上提高,更要靠工作中保障。只有在实际工作中,真正把统一战线的重要地位作用在思想上树立起来、在实践中发挥出来,才能让法宝真正入脑入心,避免因人、因事、因地而有所差异。要做到这一点,必须按照中央统战工作会议精神和《条例》规定,加大推进“四个纳入”的力度,切实提高各级党政领导干部的认识深度和重视程度。

  第一个纳入,是把统一战线工作纳入重要议事日程,定期专题研究重大问题。统战工作是政治工作、思想工作、群众工作,有自己的特殊领域、特殊作用。从全党和全局的角度看,统战工作是党的工作的重要组成部分,但在一些领域,统战工作又是主角、主阵地。如果看不到统战工作在这些领域的主角、主阵地作用,而只是一味地强调统战部门的支持配合作用,那么不光统战工作本身开展不好,在全党和全局工作中发挥作用也必定会不如人意。一些地方党委和党政领导干部就是因为在这方面认识不清,导致统战工作“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”。解决这个问题,关键是按照中央要求,落实成立统战工作领导小组、党委常委担任统战部长等政策规定,使统战工作真正摆到各级党委的工作“大盘子”,既有职责、又有权能,既能打好配合、也能担当主角。

  第二个纳入,是把统一战线工作纳入党政领导班子和领导干部考核内容。目前各地在统战工作考评方面还存在一些突出问题,有的考核体系不完善,综合考核未包括统战工作内容;有的分值比重过低,被基层干部称为“马尾巴的功能”;有的缺乏约束力度,考核办法过于宽泛和宽松。要继续推动各级党委特别是市、县两级党委把统战工作纳入党政领导班子工作的考核内容,作为评价使用干部的重要依据。

  第三个纳入,是把统一战线工作纳入宣传工作计划。很多基层干部和群众反映,之所以存在不重视、不理解统战工作的情况,很大程度是因为宣传不够,平时看不见、听不到统战工作,忙起来自然就想不起、顾不上统战工作。有的地方对统战工作的宣传内容较为刻板、形式较为单一、效果较为一般。解决这些问题,需要相关部门加强协调配合,为统战宣传有规模、有影响、有声势提供机制保障,形成有利于开展统战工作的良好氛围。

  第四个纳入,是把统一战线理论、政策纳入各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院教学内容。目前在针对各级党政领导干部进行的统一战线理论政策培训中,存在一些突出问题,主要是缺乏高质量教材,现有教材中的统一战线内容分散在党史、中国特色社会主义制度等各个方面;缺乏统战理论方面的优秀师资,专门以统一战线为研究方向的教师很少,尤其是对统一战线基础理论有研究、有造诣的教师匮乏。改变这种状况应坚持两手抓,一手抓教材、一手抓师资,搞好统一战线理论政策培训,提高领导干部这个关键少数做好统战工作的意识和能力。

 

  二、新形势下需要什么样的统一战线

 

  建设什么样的统一战线,是事关新形势下统一战线发展方向的根本性、战略性课题。习近平总书记重要讲话对统一战线的形势、任务、性质、特点进行了全面论述,对各领域统战工作提出了明确要求,为新形势下统一战线发展指明了方向。

  (一)建设更加巩固的统一战线

  统战工作具有很强的政治性,出发点和落脚点是为了加强党的领导、巩固党的执政地位,团结统一战线广大成员为实现共同目标而不懈奋斗。十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央对统一战线不断巩固共同思想政治基础提出了明确要求,强调要把坚持和发展中国特色社会主义作为统一战线巩固共同思想政治基础的主轴;要不断巩固已有共识、推动形成新的共识;共同思想政治基础关键在于真正的内心认同,要在实践中逐步坚定信念。

  巩固共同思想政治基础是历史的、具体的、发展的。当前我国经济发展进入新常态,巩固共同思想政治基础的一项重要内容,就是引导党外人士正确认识新形势,增强道路、理论和制度自信。应充分发挥统一战线人才荟萃的优势,请一些专家、大家现身说法,立足专业知识,把我国经济为什么能够保持中高速增长的问题讲清楚,有效提振发展信心。要支持民主党派和无党派人士继续深入开展坚持和发展中国特色社会主义学习实践活动,自觉做中国特色社会主义的实践者、维护者和捍卫者。

  (二)建设更加广泛的统一战线

  团结一切可以团结的力量,调动一切可以调动的积极因素,是我们党战胜困难、取得胜利的一条基本经验,也是一个巨大的政治优势。中央统战工作会议和《条例》着眼不断扩大统一战线的团结面、拓展统战工作范围,在理论和政策上取得了许多新突破新发展。统一战线的外延进一步拓展,“致力于中华民族伟大复兴”写进统一战线性质,明确统一战线是“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟”,使统一战线第二个范围联盟覆盖面更广;统一战线的范围进一步扩大,把“私营企业、外资企业的管理人员和技术人员”“中介组织从业人员”“自由职业人员”等统称为“新的社会阶层人士”,既包括了之前的3类人员,又包含了刚刚纳入统战工作范围的“新媒体从业人员”,还包括今后可能出现的新群体,空间更广。

  统一战线宜宽不宜窄。新形势下统战工作需要拓宽视野,对一些新的社会群体要摸清底数、开展工作,港澳台海外人士只要愿意致力于中华民族伟大复兴,就需要加强团结;需要改进方法,对律师、会计师等新的社会阶层人士和归国留学人员等群体,要研究与相关行业协会、联谊会等合作开展工作的途径、机制。

  (三)建设更加包容的统一战线

  求同存异、体谅包容是统一战线的基本原则。统一战线既注重“合”力,也讲求“和”力,只有始终高举爱国主义和社会主义两面旗帜,坚持以海纳百川的胸怀和虚怀若谷的气派,和而不同、包容共济,才能最大限度地把不同地方、不同领域、不同信仰的全体中华儿女都团结起来,在互相尊重中提升共识,在平等相待中增进互信。

  习近平总书记在中央统战工作会议上的重要讲话,始终贯穿着一个重要思想,就是新形势下的统一战线需要不断增强包容性。特别是强调要充分发扬民主、尊重包容差异,在守住政治底线的基础上,对其他各种多样性要尽可能通过耐心细致的工作找到最大公约数,把统一战线尊重不同意见、包容不同观点的要求讲得十分透彻。做统战工作,就是要能够容人之短、容人之失、容人之异,并且善于求同存异、求同化异。这是工作的难点,也是体现工作水平的关键点。

  (四)建设更加和谐的统一战线

  当前,全面深化改革进入深水区和攻坚期,和谐稳定的环境至关重要。统一战线作为一定社会政治力量的联合,其团结和谐历来是整个社会团结和谐的重要基础。随着改革不断推进、利益关系不断调整,一些矛盾和问题会不同程度地反映到统一战线“五大关系”之中,迫切需要做好沟通思想、理顺情绪、化解矛盾的工作。特别是在民族、宗教工作领域,随着城镇化进程的推进和各民族交往交流交融的深入,涉及民族和宗教因素的矛盾纠纷不断增多,对社会稳定造成不利影响。一是少数民族流动人口在融入城市过程中,因文化风俗差异、法律意识淡薄、经济利益竞争等因素引起的矛盾纠纷。二是民族地区发展中产生的经济和社会问题,引起不同民族群众间的矛盾纠纷。三是民族内部因宗教信仰问题引发的矛盾纠纷。四是国际敌对势力与境内民族分裂势力勾联呼应,利用所谓的民族问题挑起矛盾纠纷。

  解决这些问题,需要深入贯彻落实党的民族工作方针政策,大力促进各民族交往交流交融,深入开展民族团结宣传教育和民族团结进步创建活动。要抓住全面建成小康社会的契机,加快推进民族地区经济社会发展,确保同步全面建成小康社会,使各族人民共享改革发展成果。要善于用法律方式处理民族宗教工作领域的有关问题,正确区分民族问题与涉及民族因素的问题,不能把什么问题都当成民族问题。

  (五)建设更加创新的统一战线

  中央统战工作会议和《条例》在统一战线理论政策、体制机制和工作举措三个方面,都有不少创新。理论政策方面,明确了正确处理一致性和多样性关系的方针;将“中国特色社会主义参政党”写入民主党派性质;将“有参政议政愿望和能力”写入无党派人士的定义;把促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长确定为非公有制经济领域统战工作的主题;把民族工作的要求由“四个认同”发展为“五个认同”,即对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同,增加了对中国共产党的认同;强调引导宗教与社会主义社会相适应,必须坚持中国化方向、必须提高宗教工作法治化水平、必须辩证看待宗教的社会作用、必须重视发挥宗教界人士作用。特别是关于党外干部培养使用方面的政策“含金量”很高。体制机制方面,明确坚持党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局,要求加强党对统战工作的领导,建立统战工作领导小组,由党委常委担任统战部长。工作举措方面,明确要支持民主党派在服务经济社会发展和意识形态领域发挥作用,让民主党派和无党派人士知情明政,要求做好新媒体从业人员和网络意见领袖等网络人士的统战工作,对港澳台海外青年要多做绵绵用力、潜移默化的工作,等等。

  有了新的政策和要求,下一步重在创造性地抓好落实。推动工作创新,就要深入了解新情况新问题,有针对性地提出新对策,不能墨守成规,因循守旧。要深入研究“当前工作应该怎么干”,不能一味强调“以前我们是怎么干的”。推动工作创新,还要注重与党和国家大局工作同步跟进。比如“一带一路”战略正在深入实施,扶贫攻坚将是“十三五”时期的重中之重,统一战线在服务“一带一路”战略和扶贫攻坚方面具有独特优势,需要深入调研,总结有效做法,推广好的经验,在围绕中心、服务大局方面作出更大贡献。

 

  三、新形势下怎样巩固和发展统一战线

 

  统战工作政治性很强、人情味很浓、艺术性很高,既要坚持原则,又要掌握特殊的方式方法。习近平总书记在重要讲话中指出,做好新形势下统战工作,必须掌握规律、坚持原则、讲究方法。当前在开展统战工作中坚持正确的原则和方法,需要特别注意把握好以下3个方面。

  (一)坚持原则

  做好新形势下统战工作,必须坚持党对统一战线的领导,坚持以科学理论为指导,坚持围绕中心、服务大局,坚持高举爱国主义、社会主义两面旗帜,坚持大团结大联合的主题,坚持正确处理一致性和多样性关系的方针等。这些原则,既是一以贯之的继承,也是与时俱进的发展,抓住了统一战线的核心,反映了统一战线的发展规律,为不断巩固和发展统一战线提供了根本遵循。

  原则就是规矩,明确了统战工作必须坚持什么。统一战线是政治联盟,统战工作是政治工作,必须始终坚持党的领导、坚持中国特色社会主义道路,这是统一战线健康发展的根本保障。做统战工作,要讲求同存异、体谅包容,但前提是必须保持政治定力、坚守政治原则,在重大政治问题上不能犯迷糊。对一些模糊认识,要通过分析和说理,及时沟通思想,力求统一认识。对于一些错误观点,则要旗帜鲜明,敢于进行批评、教育和引导,决不能无原则地迁就、调和甚至妥协。

  原则也是界限,明确了统战工作必须防止什么。统一战线是战略与策略的统一、原则性与灵活性的结合。统战工作之所以复杂和难做,就在于对“度”的正确把握上,“左”和右都会给统战事业和党的事业造成损失。中央统战工作会议和《条例》把正确处理一致性和多样性关系上升为统战工作的方针,是一个重大的理论创新。坚持这个方针,要审时度势,在政治上不偏离方向,在政策上不左右摇摆,在工作中不宽严失度。既不能一味追求一致性而损害统一战线生动活泼的局面,也不能过分包容多样性而损害统一战线的共同思想政治基础。做好统战工作,还要防止简单化,不能方式简单、态度粗暴,要学会用民主的方法、讨论的方法、耐心细致的方法、特别是坦诚批评与自我批评的方法,争取各界人士的支持。

  (二)把握政策

  政策和策略是党的生命。统战工作是政策性很强的政治工作、群众工作和社会工作,李维汉同志曾经指出:“统战部的工作从根本上说就是掌握政策。”统一战线历史一再表明,政策对头,统战事业就会实现大发展;政策偏了,统战事业就要出大问题。

  中央统战工作会议和《条例》明确了统一战线各领域工作的政策,有的是重申已有政策,有的是在原有政策基础上的创新发展。掌握好、运用好这些政策,重点是抓好学习领会、贯彻落实和督促检查等几个环节,其中关键是抓落实。是积极主动地、创造性地落实中央政策,还是被动地、机械地套用中央政策,效果大不一样。文件精神能否得到贯彻,很大程度上取决于各地、各部门以怎样的态度和力度抓落实。贯彻会议和《条例》精神,很重要的一条就是要指导各级统战部门结合实际抓落实、针对问题抓落实,推动重点难点问题的破解。

  (三)改进方法

  习近平总书记在讲话中尖锐地指出了一些党员领导干部不会做统战工作的问题,再次强调了做统战工作必须掌握规律、讲究方法。落实好这些要求,要认真学习和熟练运用统战工作独特的方式方法,并结合新的实践赋予新的内涵。统战工作方式方法很多,最主要的是以下4个方面。

  民主协商。民主协商是调节统一战线内部关系的重要原则,是统一战线开展工作的主要方式。搞好民主协商,一方面可以广泛听取党外人士的意见建议,帮助我们党更好地科学决策、民主决策;另一方面可以让党外人士充分理解和接受党的政治主张和路线方针政策,在实践中自觉贯彻执行。正如毛泽东同志指出的,“中国共产党和政府是跟人民商量办事的,是跟工人、农民、民主党派商量办事的,可以叫它是个商量政府”。改革开放以来特别是新世纪新阶段,我们党就国家重大方针政策和重要事务在决策前和决策执行过程中与各民主党派、无党派人士进行协商,已经形成一种制度,贯穿于多党合作的全过程,表现在国家政治和社会生活的各方面。今年初,党中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。这份重要文件涵盖了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多元多样的协商民主形式和渠道,本质上都是注重平等包容、商量办事的民主协商。在今后工作中,要按照中央要求,推动提高民主协商制度化、规范化水平,推动社会主义民主政治不断发展,更好地实现党的领导。

  联谊交友。统战工作主要是做党外代表人士工作,进而通过他们去做所联系群众工作。做党外代表人士工作的基本方法就是联谊交友。交党外朋友是为党交朋友,而不是为个人交朋友,是公谊而不是私交,绝不能搞成关系学,弄成小圈子。和党外人士交朋友,特别要注意通过优良的道德品质、丰厚的理论知识获得党外人士的信任,这样说的话才能说到他们心里去,有了不同看法才会有做工作的前提和基础。要下功夫结交一批真正与我们党肝胆相照、荣辱与共的诤友、挚友。在交友的具体形式上,开会座谈、个别谈心等传统做法需要继续坚持,同时也要适应党外人士在思想观念、行为方式等方面的新变化,探索一些新的方式方法,比如通过微信等建立“朋友圈”,营造宽松自由的交友氛围,建立方便快捷的联系渠道。

  教育引导。教育引导是我们党的优良传统和政治优势,是在统一战线中坚持党的领导、实现党的领导的重要体现,也是巩固统一战线共同思想政治基础的必然要求。当前,统一战线成员思想状况主流是积极、健康的,但也面临一些新情况新问题,对加强统一战线思想政治工作提出了严峻考验和新的要求。在对党外人士进行教育引导时,既要坚持政治引导,用一元化的指导思想整合和引领多样化的社会思想,使他们自觉接受中国共产党的领导,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路;又要善于运用团结—批评—团结的公式,坚持“自己提出问题、自己分析问题、自己解决问题”的“三自”方针,坚持“不打棍子、不戴帽子、不抓辫子”的“三不”原则,从团结的愿望出发,通过开展批评和自我批评来统一思想、巩固共识。在教育引导中,应特别注意平等待人、以理服人,切不可居高临下、盛气凌人,那样不但起不到教育引导的效果,反而可能把党外人士推向对立面。

  照顾利益。照顾同盟者利益是巩固和壮大统一战线的重要原则,也是实现党的领导的重要条件。毛泽东同志曾深刻指出“你不给人家饭吃,人家就要另起炉灶”,深刻地批评教育了对党外人士担任要职不理解、发牢骚的一些党员领导干部,提醒党内同志要从大局着眼,正确看待和处理这一问题。在照顾利益时,要坚持分类照顾,各方面统一战线成员的利益诉求有所不同,需要区分情况,有针对性地照顾;要坚持科学照顾,把有限的利益分配给最需要的人,把“锦上添花”变成“雪中送炭”,实现照顾利益的效用最大化。照顾同盟者利益,体现在政治、经济和生活等各个方面。不仅要重视和解决统一战线广大成员的政治利益,还要重视和解决他们的具体利益,尽心竭力地为党外人士解决实际问题,为他们施展才华创造条件。统战部门作为“党外人士之家”,要进一步树立服务观念,设身处地为党外人士着想,不仅要有求有应,更要主动考虑,靠前工作,持之以恒,真正把工作做到他们心坎上、落到实效上,赢得党外人士的认同。

引领经济发展新常态把国家级新区打造成新的增长引擎
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  2015年是全面深化改革的关键之年,是全面推进依法治国的开局之年,稳增长、调结构任务很重。我国经济发展进入新常态,中央对促进区域协调发展提出了新的要求,要拓展区域发展新空间,统筹实施“四大板块”和“三大战略”,完善差别化的区域发展政策,区域发展步入新阶段。新区既面临难得的发展机遇,也将承担更重要的历史使命和任务。

  

国家发展和改革委员会

 

  国家级新区(以下简称新区)是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础,承担着国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。

  20世纪90年代初国务院批准成立上海浦东新区以来,截至20159月底,已设立了15个国家级新区。经过20多年的建设发展,新区数量逐步增加,布局不断优化,功能日益完善,在引领区域经济发展、全方位扩大对外开放、创新体制机制、促进产城融合发展等方面发挥着重要作用,辐射带动和试验示范效应明显,受到各级政府的高度重视,引起全社会的广泛关注。

  经济发展进入新常态,新区建设发展也面临新的环境和任务。在充分肯定新区建设发展成绩的同时,我们也要看到,部分新区建设发展中仍不同程度存在着规划执行不严、土地等资源节约集约利用程度不高、产业竞争力不强、体制机制创新不足等问题。为在新形势下更好地促进新区健康发展,国家层面陆续出台了《国家级新区设立审核办法》《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》《关于推进开发性金融支持国家级新区健康发展有关工作的通知》等系列文件,积极支持新区围绕重点问题率先探索,切实发挥好先行先试作用。

  当前乃至“十三五”时期,是适应和引领经济发展新常态,推进“四个全面”战略布局的关键时期。新区建设发展面临着难得的战略机遇,承担着打造经济发展新引擎、探索体制机制新经验、创新转型升级新路径、促进协调发展新模式的重要历史使命。

  新区的发展既任重道远,又充满希望。站在新的历史起点上,全面总结新区发展成就,系统梳理新区发展经验,科学查找新区发展问题,及时掌握新区发展动态,进一步明确新区发展的方向与重点,对于实现上述发展目标具有重要价值。

 

  一、全国新区设立发展的总体情况

 

  (一)发展历程

  新区设立发展大体经历了3个阶段:第一阶段(19902009年),为落实深化改革、进一步实行对外开放的重大部署,促进上海市和京津冀地区更好地融入国际经济,改善投资环境,释放发展潜能,增强竞争力,国家批复设立上海浦东新区和天津滨海新区;第二阶段(20102013年),为培育新的区域增长极,推动实施区域发展总体战略和海洋发展战略,深化重点领域改革探索,国务院相继批复设立重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州和广州南沙4个新区;第三阶段(2014年以后)为引领经济发展新常态、优化新区布局,促进新区健康发展,国家进一步完善了新区设立管理办法和支持政策,并有序推动新区批复设立,相继批复陕西西咸、贵州贵安、青岛西海岸、大连金普、四川天府等新区,着力推动新区落实国家重大改革发展任务和深化体制机制创新试验示范。

  截至20159月底,已设立了15个国家级新区。新区布局趋于完善,功能更加丰富,亮点不断显现,成为引领体制机制创新、促进要素人口集聚、带动区域协调发展、促进产城融合的综合功能区。

  1.第一阶段(19902009年)

  改革开放以后,深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区的设立,为我国东南沿海地区开发开放注入了巨大活力。相比之下,作为我国经济中心的上海,地区生产总值占全国的比重从1978年的7.48%降至1990年的4.19%1990年,中共中央、国务院审时度势,提出开发开放浦东的重大部署,6月,中共中央、国务院印发《关于开发和开放浦东批复》,同意开发开放浦东,原则批准在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。1992年国务院印发《关于上海市设立上海浦东新区的批复》,同意上海市设立上海浦东新区,行政区域包括原川沙县、上海县三林乡,黄浦区、南市区、杨浦区的浦东部分。2009年,又将原南汇区并入浦东新区。

  20世纪90年代之后,我国经济发展依然呈现“南快北慢”的格局,特别是作为华北经济中心城市的天津市发展相对滞后,19902005年,天津市地区生产总值占京津冀地区的比重由18.21%下降到17.88%1999年一度低于17%2005年,在党的十六届五中全会上,中央作出将天津滨海新区上升为国家战略的重大决策。2006年,国务院印发《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》,明确推进天津滨海新区开发开放的重大战略部署;2009年,国务院印发关于同意天津市调整部分行政区划的批复,同意撤销原塘沽区、汉沽区、大港区行政区,将其区域划入天津滨海新区的行政区域。

  1990年到2009年的20年间,国家仅设立了上海浦东和天津滨海两个新区。从区位条件看,两个新区均位于东部沿海地区的直辖市,是我国对外开放的前沿地区和经济发展的引领地区。从地位作用看,继深圳等经济特区建设引领我国第一轮大规模对外开放之后,上海浦东新区和天津滨海新区的开发建设引领了我国新一轮大规模对外开放,有力地推动了我国沿海开放重点由南向北拓展。从支持举措看,为加快上海浦东新区和天津滨海新区发展,国家在财税、金融、投资、土地等领域赋予两个新区先行先试权限,调整设立了行政区,后续又陆续从综合配套改革试验区、海关特殊监管区、自由贸易试验区等功能平台建设上给予了重点支持。上海浦东新区和天津滨海新区的建设发展,切实提升了所在区域的综合实力,带动了长三角和京津冀地区发展。上海浦东新区地区生产总值占上海市的比重由1992年的9.1%提高到2009年的26.6%2014年进一步提高到30.2%;占长三角地区比重从1992年的2.2%上升至2009年的5.5%,并一直保持稳定。天津滨海新区地区生产总值占天津市的比重由2006年的44.5%提高到2009年的50.7%2014年进一步提高到55.7%;在京津冀地区的经济地位有所提升,地区生产总值占京津冀的比重从2006年的8.2%上升至2009年的10.3%2014年进一步提高到13.2%

  2.第二阶段(20102013年)

  进入21世纪后,随着西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先战略的深入实施,国家区域发展战略逐步完善,我国区域经济发展格局从东部地区一马当先,逐步向东中西协调发展的方向迈进。2007年,西部地区经济增长速度首次超过东部地区,2008年,受国际金融危机影响,我国外向型经济发展步履维艰,东部沿海地区经济增速放缓,中西部和东北地区经济增长速度全面超过东部地区,特别是西部经济增长速度领跑全国。2010年,国务院印发关于中西部地区承接产业转移的指导意见,支持中西部有条件地区积极承接东部沿海地区产业转移。为进一步激发西部地区发展活力,挖掘发展潜力,培育新的经济增长极,5月,国务院同意在重庆市设立重庆两江新区,提出要把建设重庆两江新区作为应对国际金融危机、落实区域发展总体战略的重要举措,加快推进统筹城乡综合配套改革试验,积极探索内陆开放型经济发展的新路子。20128月,国务院批复设立甘肃兰州新区,提出要把建设甘肃兰州新区作为深入实施西部大开发战略的重要举措,积极探索欠发达地区加快推进新型工业化、城镇化和实现跨越式发展的新路子,拓展我国向西开放的广度和深度。随着海洋强国战略的深入实施,海洋经济成为我国经济发展的新亮点,2010年,我国海洋经济生产总值近4万亿元,比“十五”期末翻了一番多,占沿海地区生产总值比重达到16.1%。为进一步促进海洋经济发展,科学开发海洋资源,培育海洋优势产业,促进全国经济转型升级,4月,国家启动全国海洋经济试点工作,初步提出在山东、浙江和广东三省开展试点。在此基础上,20112月,国务院批复浙江海洋经济发展示范区规划,同年6月,同意设立浙江舟山群岛新区,提出把浙江舟山群岛新区打造成为浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区和长江三角洲地区经济发展重要增长极的发展目标。

  “十二五”以来,国内区域合作蓬勃发展,京津冀、长三角、珠三角地区等重点地区一体化步伐加快。为全面推动珠三角地区转型发展,进一步深化粤港澳合作,20129月,国务院批复设立广州南沙新区,提出立足广州、依托珠三角、连接港澳、服务内地、面向世界,把广州南沙新区建设成为粤港澳优质生活圈、新型城市化典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区,打造粤港澳全面合作示范区。

  这一时期,国家级新区数量从2个增加到6个,呈现出加速增长的态势。新区布局也由直辖市拓展到东部沿海有条件的城市和西部省会城市,新区建设发展的目标更加多元。从发展速度看,各新区均呈现出快速发展的良好势头,特别是西部地区的重庆两江新区设立,5年来,地区生产总值年均增速高于全国10.9个百分点;甘肃兰州新区2013年和2014年地区生产总值增速均超过30%,明显快于其他地区。

  3.第三阶段(2014年以后)

  2014年以来,我国经济发展呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点,经济发展面临复杂多变的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务。这一时期,党中央、国务院高度重视促进区域协调发展工作,并作了一系列重大决策部署,明确要完善区域政策,优化经济发展空间格局,促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。在继续实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略基础上,提出了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、新型城镇化等重大战略。适应经济发展新常态要求,围绕推动落实“四个全面”战略布局和国家重大战略,迫切需要积极培育新的经济增长极,更需要在有条件的地区深化体制机制创新,探索引领经济转型发展的新思路和新模式。为推进新区有序健康发展,国家发展改革委会同有关部门研究制定了《新区设立审核办法》及细则,出台了《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》及配套政策文件,严格规范新区设立,进一步明确了促进新区健康发展的方向、重点和支持措施。

  与此同时,国家进一步优化新区空间布局,有序推动新区设立。

  20141月,国务院相继批复设立陕西西咸新区和贵州贵安新区,作为深入实施西部大开发,拓展西向开放深度和广度的重要措施。6月,国务院以促进海洋经济发展为主题批复设立青岛西海岸新区,作为全面实施海洋战略、发展海洋经济的重要举措。同月,批复设立大连金普新区,着力引领辽宁沿海经济带加速发展,带动东北地区振兴发展。10月,国务院批复四川天府新区,推动探索发展内陆开放型经济、促进西部地区转型升级。

  20154月,国务院批复设立中部地区第一个新区——湖南湘江新区,支持打造促进中部地区崛起和长江经济带建设的新的增长点。

  新区空间布局进一步拓展,集聚人口产业能力不断增强,承载的深化改革、扩大开放和落实国家重大改革任务的功能平台地位进一步强化。

  (二)基本特点

  1.战略使命重要

  新区自设立起就在改革发展全局中承担着重要的任务和使命。首先,是当地乃至全国经济发展的新引擎,这从新区设立的历程、条件和发展情况均能得到充分体现;第二,是体制机制创新的综合平台,新区的“新”最突出的体现就是体制机制创新,国家在批复设立新区时均明确了推进体制机制创新和改革探索的主攻方向,同时,新区作为综合性区域,与自由贸易试验区、海关特殊监管区、开发区等相比,创新发展的领域更综合、任务更重要、问题更复杂。第三,是全方位扩大开放的新窗口。上海浦东和天津滨海新区是作为不同时期引领我国对外开放而设立的新窗口,其他新区也是国家基于全方位扩大开放的需要打造的重要功能平台。第四,是统筹区域城乡发展的重要功能区。各新区在促进产业发展的同时,都承担着统筹区域发展和促进产城融合、城乡统筹、新型城镇化建设等综合性任务。

  2.区位优势突出

  新区均位于国家级优化开发区和重点开发区,地处陆桥通道和沿长江通道“两横”、沿海和京哈京广以及包昆通道“三纵”的我国国土开发主要轴带,直接服务“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等三大战略;国家级新区也是实施区域发展总体战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的重要支撑点。除以海洋经济发展为主题的浙江舟山群岛新区外,其余新区均设在直辖市、计划单列市和省会城市。

  3.发展条件优越

  新区均处于本地区人口相对集中、产业基础较为完备、经济基础比较雄厚的区域,综合条件良好,具有较强的发展基础和较大的发展潜力。相对其他各类功能区和平台而言,国家级新区面积相对适中、发展空间更加广阔。从内部结构看,新区内既包括产业集聚区,又涵盖居住休闲、城市功能、生态农业等区域,区域功能更加丰富。新区通常又是多种国家战略和专项先行先试平台的叠加区域,发展环境良好。有一些新区被赋予国家综合配套改革试验区功能;有些新区包含至少一个国家级开发区或国家级高新区,不少新区还设有海关特殊监管区,特别是上海浦东、天津滨海、广州南沙新区还包含有自由贸易试验区。大多数新区基础设施条件相对完善,教育、医疗等公共服务设施比较完备,拥有较好的创新创业人才和科技创新支撑力量。

  (三)建设成就

  经过20多年的建设发展,新区在创新体制机制、带动区域经济发展、扩大开放合作、优化空间格局、改善民生福祉等方面取得了显著的成就。

  1.经济实力显著增强

  经济总量大幅增长。新区设立后,对资金、人才、产业等优质资源的吸引能力明显提升,促进了生产要素集聚和优化配置,经济实现较快增长,对所在省(区、市)经济增长的贡献度不断提升,成为区域重要经济增长点,对保持全国经济平稳增长发挥了引领作用。其中上海浦东新区地区生产总值从1990年的60亿元增长到2014年的7110亿元,增长了118倍;天津滨海新区地区生产总值从2006年的1983亿元提升到2014年的8760亿元,占天津市的比重从44.5%提高到55.7%;重庆两江新区地区生产总值从2010年的1002亿元提升到2014年的1861亿元,占重庆市的比重从12.64%提高到13%。甘肃兰州新区地区生产总值从2011年的39亿元提升到2014年的96亿元,占兰州市的比重从2.87%提高到5.04%。此外,上海浦东、浙江舟山、广州南沙、青岛西海岸等新区对所在省(区、市)的经济增长也有较高的贡献率。

  经济增速优势明显。新区经济增长速度普遍快于所在省(区、市)及全国平均水平,天津滨海新区自2009年以来地区生产总值每年跨越一个千亿元台阶,年均增长20.3%,高于全市4.3个百分点。重庆两江新区自2010年以来,地区生产总值年均增长19.4%,高于全市5.4个百分点,其中规模以上工业总产值年均增长30.3%,实际利用内资年均增长29.5%,实际利用外资年均增长27.8%,特别是进出口总额年均增长达72.5%。浙江舟山群岛新区自2011年以来,地区生产总值年均增长超过10%,高于全省1.8个百分点。

  2.产业结构不断优化

  新区产业发展瞄准集约化、特色化、高端化方向,把握现代产业发展趋势,推进先进制造业和现代服务业双轮驱动、科技创新与绿色发展相互促进,在引领产业转型升级方面取得了显著成效。上海浦东新区第三产业占地区生产总值的比重由1990年的20.1%上升到2014年的67%,为上海“四个中心”建设提供了有力支撑。天津滨海新区已经打造了航天航空、汽车及装备制造、粮油轻纺等八大主导产业,形成了高新技术产业群,IT制造业居全国前列,石油套管产量跻身世界四强。

  重庆两江新区产业发展连上新台阶,汽车产业总产值2010年超1000亿元,2014年超2000亿元;电子信息产业总产值从2010年的13.52亿元增长到2014年的976亿元,入驻的世界500强企业从2010年的54家增加到目前的129家。浙江舟山群岛新区建成亚洲最大的铁矿砂中转基地、全国最大的商用石油中转基地、华东地区最大的煤炭中转基地,积极打造陆海联运中心。青岛西海岸新区引进6个高层次科研创新平台,新增发明专利申请、发明授权居全省第一,高新技术产业产值占规模以上工业产值的42.4%;海洋生产总值占地区生产总值比重达24.1%

  3.空间格局持续优化

  新区布局功能不断完善。从全国层面看,新区布局由沿海到内陆、由直辖市向省会城市和重点城市有序拓展,始终遵循国家全面深化改革、全方位扩大开放、优化区域开发格局的总体部署和主体功能区、新型城镇化、海洋强国等战略的基本要求,体现了总量有控制、功能有区分、区位有代表性的思路,布局不断优化完善。从新区内部看,各新区根据功能定位和优势特点不断完善规划体系,实现了对新区发展的统筹设计,并把规划作为建设的先导,有序推进产业发展、基础设施建设和城市功能布局,区域和城市面貌发生重大变化,服务和配套水平大幅提升。

  引领带动新型城镇化发展。一是促进所依托城市功能疏解和提升。新区通过承接中心城区功能、产业和人口转移,推动缓解中心城区“过载”压力,形成了与中心城区紧密的分工合作关系。许多新区自建立起就按照现代化、高标准、智慧型的思路推进,注重形成现代化的生产、生活功能,有力提升了城市的整体发展品质。二是一定程度上改变了“摊大饼”蔓延式城市扩展路径,新区顺应区域发展的轴向方向引导城市扩展,探索形成多极、组团式的城镇化发展模式,促进城市(群)空间结构优化。三是一些跨市级行政区新区的设立发展,有力促进了区域一体化和城市群一体化进程,推进形成更为合理的城市群空间结构。四是大多数新区按照建设“以产兴城、现代新城”的目标,积极推动产城融合发展。围绕新区重点发展的主导产业,以园区建设为依托,促进产业集聚集群发展,配套产业发展优化生活空间布局,带动城市建设,完善城市功能。

  生态环境逐步改善。新区建设树立高效集约理念,注重生态保护,着力推动绿色发展,统筹生产生活空间与生态区域建设,打造形成宜居宜业的发展环境。四川天府新区积极推进锦江生态带、兴隆湖等生态环境项目建设;甘肃兰州新区按照“北御风沙、中兴产业、南建景观”的思路,以国家级湿地公园、新区水系、道路绿化、南北山生态建设为核心,着力构建绿色生态屏障;青岛西海岸新区推动建设国家级海洋公园、唐岛湾生态植物园等,探索现代农业示范区创新“一区多园”开发模式,促进特色农业园区协同发展;陕西西咸新区创新城市发展方式,让城市回归自然,仅用1/3的面积进行城市建设,2/3划为农田、生态用地等禁建区,并积极修复生态环境。与此同时,新区大力推进污染控制,节能环保占地方财政支出的比重不断提升,万元地区生产总值废水、废气排放量有所降低,新区污水管网建设、污染源整治等工作扎实推进,成效明显。

  4.民生福祉持续改善

  生产生活条件显著改善。新区整体上基础设施配套水平起点高、网络化建设程度高。核心区道路、供水、供电、垃圾处理体系基本形成并不断完善,居民生活、生产环境得到改善。重庆两江新区按照制造园、研发园、物流园、家园、生态园“五园合一”方式,规划建设了一批功能各异、主题鲜明的城市组团,配套完善公共服务设施,5年累计新增展览馆、学校、医院等公共建筑84万平方米,公园绿地265万平方米。广州南沙新区建成区绿化覆盖率达到41%,人均公园绿地面积38平方米,人居环境优美。浙江舟山群岛新区强化海域、陆域、岸线和产业“四位一体”环境管控,实施以“清河净水”工程为重点的“五水共治”,2014年市区空气质量优良天数达到343天,优良率94%,成功创建国家级生态示范区、国家节水型城市。陕西西咸新区大力推动田园城市建设,城市骨架基本拉开,生态环境明显改善,组团式发展现代田园城市格局初步形成。

  居民收入水平大幅提升。新区积极拓宽居民的增收渠道,城镇居民人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入持续提高。贵州贵安新区实现翻番;探索设立了资金募集对象为直管区农民的集合资金信托计划,帮助农民理财,增加财产性收入。天津滨海新区近年来城乡居民人均可支配收入保持两位数增长,每年新增就业岗位10万个。上海浦东新区2014年城乡居民收入分别达到49628元和21814元,实现年均增速超过10%,每年新增就业岗位15万个。

  基本公共服务水平不断提升。新区把改善和发展基本公共服务作为新区建设的出发点和落脚点,建立健全社会保障体系,不断加大教育、医疗等投入,持续提高养老金、城乡低保等标准,切实增强基本公共服务保障能力。广州南沙新区2014年民生事业投入87.42亿元,占区公共财政预算支出83.26%,在广州市率先将财政就业专项资金扶持对象范围扩大到本区户籍全体劳动者,实现城乡居民养老保险全覆盖,参保率达100%。天津滨海新区新建、扩建200多所中小学校和幼儿园,全面完成学前“三年行动计划”,被评为全国“两基”工作先进地区、全国社区教育实验区和天津市首批全国义务教育基本均衡发展区,成功引进高端民营医院和境外高端社区卫生服务机构。重庆两江新区坚持以人为本,保障、维护、实现好失地农民利益,大幅提升安置房品质,鼓励园区拿出15%就业岗位,免费提供就业技能培训,确保有就业意愿的失地农民100%实现就业。

  (四)主要经验

  1.主动融入和对接国家重大战略是新区健康发展的基本导向

  新区作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区,有责任且正在成为经济新常态下实施国家重大战略的新引擎和新动力。而积极对接、主动融入国家重大战略进一步拓展了新区发展的机遇、空间和优势。上海浦东、天津滨海和广州南沙新区等扎实推进自贸试验区建设,成为全国极具吸引力的资金、产业、人才集聚地和改革先行试验区。天津滨海新区积极融入京津冀协同发展战略,在承接北京非首都功能疏解中进一步提升产业竞争力,正打造形成首都经济圈中最具活力的增长极。重庆两江新区牢牢把握“一带一路”和长江经济带重要交汇点的区位特点,向东依托长江黄金水道,向西依托渝新欧国际物流大通道,形成了内陆开放新优势。陕西西咸新区依托西安咸阳国际机场,建设国家级航空城实验区,着力打造丝绸之路经济带航空枢纽和对外开放的国际门户。

  2.高效管理机制是新区建设的重要保障

  新区在机构设置、政府管理等方面都进行大胆创新,不断深化管理体制改革,为新区建设发展提供了根本保障。一是立足不同发展阶段和自身特点,构建了各有特色、高效运转的行政架构,归纳起来主要有以下两种类型:一类是承担综合管理职能。新区管委会负责新区范围内的行政管理,组织领导新区的开发建设,全面管理新区的各项社会事务工作。此类新区管委会往往与政府并存,新区范围与行政区划重叠,这种模式自主性强,便于协调一致。如上海浦东新区、天津滨海新区、浙江舟山群岛新区。另一类是专职负责经济发展职能。新区管委会职能仅限于区域范围内经济发展职能,行政与社会事务仍实行“属地管理”。这种模式既有协调性又有竞争性,更加侧重推动经济发展。如重庆两江新区、陕西西咸新区。二是积极探索建立“大部制、扁平化”管理模式,优化机构设置,形成更具推动力、整合力、执行力的运行机制。上海浦东新区一共只设立10余个部门,却涵盖了党委和政府主要的工作领域;贵州贵安新区的党工委、管委会的内设机构分别只有10个和11个。三是将转变职能、建立服务型政府作为创新政府治理、深化行政改革的关键之举,把政府在经济中的作用从“管理型”转到“服务型”,有效提高政府综合服务效能。

  3.改革创新引领是新区建设的动力源泉

  新区作为国家改革创新的新载体,牢牢把握功能定位,坚持在改革创新方面先行先试,为国家改革发展探索新途径、积累新经验。上海浦东新区积极探索负面清单、商事登记等投资管理制度改革,将原来的正面清单管理模式转变成“非禁即入”的负面清单管理模式,更大力度发挥市场作用。甘肃兰州新区创新城市管理模式,探索实行社区化管理模式,成立新区城管中心,采取市场化的运作方式,对环卫保洁、园林绿化、路灯维护等全部通过外包服务来解决,大大降低了公共运行成本。

  重庆两江新区在重庆市率先建立《行政审批绿色通道服务实施意见》和企业注册登记“一表制”、建设领域并联审批、建设项目收费“一费制”、建设项目联合竣工验收等“1+4”绿色通道服务体系,开展工商登记制度改革试点,全面实施先照后证、资本认缴等改革措施,将94项前置许可改为后置。浙江舟山群岛新区探索试行土地、港口岸线的统一收储、统一整理和统一供应,加强战略资源的统筹调控。

  4.科技创新驱动是新区高端化发展的根本途径

  新区发展始终秉承科学技术是第一生产力的理念,因地制宜地走特色化的创新驱动路径,有力促进了发展水平和效益的提升。浦东新区围绕深化“聚焦张江”战略,构建区域创新体系,张江高新区成为继北京中关村和武汉东湖开发区之后第三个国家自主创新示范区;新区经认定的研发机构达到525家,专利授权量突破1万件,技术交易合同金额达到180亿元。截至2014年底,天津滨海新区累计建成300多个国家级和省部级研发中心,国家级科技产业化基地达20家;天河一号等200多项国家重大科技项目和全市自主创新重大项目顺利实施,在100余项代表行业制高点的关键技术上取得突破。四川天府新区拥有国家及省部级重点实验室102个、工程技术中心137个,拥有两院院士59人,首批国家“万人计划”入选专家25人,省部级以上专家9000余人,高科技人才超过30万人,为新区实现高端发展提供了强大的人才支撑和发展后劲。

  5.金融支持是新区建设发展的重要推动力

  在新区规划建设中,开发性金融积极发挥政府与市场的融资纽带作用,通过融资融智融商等方式,积极带动社会资金支持新区建设发展。截至2014年底,国家开发银行为11个新区建设编制了融资规划或项目融资方案,累计提供贷款2500亿元,贷款余额1457亿元。天津滨海新区与国家开发银行签订《开发性金融合作备忘录》,系统谋划基础设施、民生保障、产业发展等领域投融资合作。重庆两江新区借助国家开发银行的客户资源和综合金融服务,为京东方、中韩产业园等项目落户发展发挥了重要作用。同时,新区金融业的快速发展大大提升了自身融资能力和影响力。上海浦东新区深入推进金融开放创新改革,基本形成了自贸试验区金融制度创新框架体系,稳步推进面向国际的金融交易平台,有力支持了上海金融中心建设。重庆两江新区金融业产值从2010年的47.7亿元增长到2014年的160亿元,占地区生产总值比重提升1倍,成为发展最快的支柱产业之一。兰州新区积极拓宽融资渠道,专门设立新区产业投资基金等,引进各类金融机构49家,为新区开发建设提供了资金支持。

 

  二、2014年全国新区建设的主要进展

 

  2014年,我国面临的国际国内形势复杂严峻,全球经济复苏艰难曲折,主要经济体走势分化,国内经济下行压力持续加大,多重困难和挑战相互交织。新区主动认识、适应和引领经济发展新常态,锐意深化改革、激发市场活力,实施创新驱动、加快结构调整,扩大开放合作、优化发展环境,在促进全国经济平稳增长、带动区域经济发展、深化重点领域改革、构建开放合作平台等方面,发挥了不可替代的独特作用。

  (一)工作进展

  1.夯实发展基础

  新区充分调动和挖掘市场潜力、建设能力和资本实力,着力提升基础设施建设和科技创新水平,积极引进重大产业项目,进一步增强新区发展实力。

  完善基础设施条件。以交通、能源、信息、物流等网络建设为重点进一步提升了互联互通水平。贵州贵安新区坚持基础设施先行,城市道路框架和一期公路建设基本建成,总投资400多亿元、总里程330公里的城市骨干路网和园区、大学城主要路网基本建成通车,初步形成内畅外联的交通路网。青岛西海岸新区设立一年来共实施基础设施和社会公益项目730个,完成投资290亿元,是前6年资金投入之和。广州南沙新区南沙港区三期快速推进,全年货物吞吐量达2.2亿吨,明珠湾起步区建设全面铺开,总投资586亿元的重点项目加快推进。重庆两江新区果园港进港铁路专用线正式开通,形成“水、公、铁”联运的立体物流网络;国际云计算产业园的网络汇接中心建设启动,信息平台汇聚能力增强。

  强化重大项目支撑。立足自身优势,紧紧围绕功能定位,把握先进制造业、现代服务业、现代农业等产业方向,强化精准招商,通过重大项目带动,有序推进产业转型升级,进一步提高产业竞争力。甘肃兰州新区2014年引进项目85个,总投资1240.05亿元,中国铁建、绿地集团、正威集团等一批企业已入驻新区。浙江舟山群岛新区2014年实际利用区外资金402亿元,与中船集团、中航工业、中农发、神华集团等达成了合作框架协议。四川天府新区加快实施支撑性、引领性重大基础设施和高端产业项目60个,总投资近4000亿元。青岛西海岸新区12个百亿级大项目相继落户并开工建设。

  提升科技创新能力。积极营造大众创业、万众创新的整体氛围,加强各类科技创新平台建设,着力集聚创新资源。同时,找准科技和经济结合点,促进科技创新成果转化,增强了科技创新对经济发展的驱动能力。2014年,天津滨海新区科技型中小企业和科技“小巨人”企业分别达到18201家和964家,科技进步对经济增长的贡献率超过60%。青岛西海岸新区积极推进蓝色硅谷建设,成立国内首家“工业4.0”推动联盟,在省内率先建立“创客联盟”和全省首家跨境电商产业园,引进中船重工海洋装备研究院等6个高层次科研创新平台和海尔国际信息谷、美国水下装备等高端项目。贵州贵安新区积极创建“大数据产业发展集聚区”试点,规划建设11.47平方公里大数据产业园,与清华大学、富士康、中国电信、中国移动、中国联通等开展合作。

  2.优化发展环境

  根据新区发展实际需要,进一步优化行政资源配置,深入探索与新区发展阶段相适应的体制机制,强化政策支持,完善市场体系,营造更好发展“软环境”。

  提高综合服务效能。落实中央关于全面深化改革、释放市场活力的要求,把转变政府职能作为全年工作的首要任务,把简政放权、放管结合作为改革的先手棋,用政府权力的“减法”,换取市场活力的“乘法”,积极构建高效透明、法制规范的服务型政府。天津滨海新区以行政审批制度改革为突破口,精简行政审批事项,组建新区行政审批局,打造“一个窗口流转,一颗印章审批”的审批改革天津滨海模式。天津滨海新区从20145月份到年底,与2013年同期比较,企业设立数量增长了62.8%,出现了井喷式的增长。广州南沙新区对外商投资实施“准入前国民待遇”加“负面清单”管理模式,通过深化国际贸易“单一窗口”建设、建立“三个互”合作机制、深化口岸快速验放机制、推进国际转运货物自助通关和“智检口岸”等模式,建设高效大通关体系。甘肃兰州新区强化“指挥部模式”,成立了六大产业园区指挥部,实行一线办公和全程代办制度,全力保障征地拆迁、基础配套、手续办理等协调服务,让入区企业少花时间、少跑路,集中精力抓好项目建设,加快推进项目落地建设速度。

  深化重点领域改革创新。新区牢牢把握全面深化改革的重大机遇,立足不同的发展需求和功能定位,围绕重点领域先行探索、改革创新,着力破解制约新区发展的瓶颈问题,为其他地区提供示范。上海浦东新区按照中央关于利率市场化的改革部署,推出上海银行间同业拆放利率,扎实探索货币、债券、协议存款、外币存款等利率价格形成机制,积极推动国债期货市场建设,进一步健全人民币国债收益率曲线。青岛西海岸新区首创“一地多用”土地综合利用模式,探索工业用地弹性出让和存量土地退出机制。创新农村产权制度,启动农村集体资产产权制度改革试点,获批全国农村改革试验区。贵州贵安新区大力开展国家农村综合改革美丽乡村标准化试点,建成13个美丽乡村,开工建设贵澳农业科技园、台湾红柿子香草花海休闲观光园等示范园区,积极探索特色化统筹城乡发展新路径;着力创新投融资体制机制,探索改变过去以负债性融资为主要来源进行城市开发建设等债务性投资模式,逐步推广以各类基金直接投资、PPP模式等为主的债权性投资模式。广东省人大批准施行《广州市广州南沙新区条例》,首次以法规的形式赋予广州南沙新区更多先行先试权。

  不断强化政策支持力度。国家和相关省(市)积极研究出台新区发展的政策措施,帮助协调解决新区建设发展中面临的重大问题。国务院批准建立促进广东前海南沙横琴建设部际联席会议制度、浙江舟山群岛新区部省联席会议等新区发展高层协调机制,协调推动支持广州南沙新区金融改革创新等政策和浙江舟山群岛新区陆海联运中心建设等问题。有关部门在陕西先后批准设立国家级云计算服务创新发展试点(沣西新城)、国家航空城试验区(空港新城)、全国生态文明先行示范区、西咸空港保税物流中心等,并在中俄两国总理见证下,签约落户中俄创新园项目。四川省出台《支持四川天府新区建设发展若干政策》,涵盖财政、税收、金融、土地等8个方面共23条支持政策,对新区土地利用年度计划实行单列管理,凡是符合新区土地利用总体规划的建设项目用地优先予以保障。陕西省委省政府出台《关于加快西咸新区发展的若干意见》,进一步明确了国家赋予新区的战略定位和重要任务,着手开展《陕西西咸新区条例》的立法工作。甘肃兰州新区着力创新人才机制,加快构建“人才特区”,制定出台《甘肃兰州新区高层次人才引进的意见》及六个配套办法,为新区建设提供智力保障。

  3.深化开放合作

  坚持开放带动战略,以开放促改革、向开放要红利,充分利用“两种资源、两个市场”,全方位扩大对外开放,多领域加强区域合作,在更高层次、更宽领域参与全球和区域的竞争与合作。

  全方位扩大对外开放。新区牢牢把握“一带一路”战略机遇,主动适应国际经贸规则,积极参与全球分工,引进来和走出去并重,充分利用“两种资源、两个市场”,不断提升新区开发开放水平。上海浦东新区以中国(上海)自由贸易试验区建设为契机,促进开放型经济发展和转型升级,着力构建与国际通行做法和贸易规则相接轨的开放环境,进一步增强新区的对外开放门户功能。天津滨海新区加强涉外经济体制改革,积极推进中国天津自由贸易试验区建设,推动东疆建设北方国际航运中心核心功能区方案获国务院批复,努力打造北方对外开放新平台,2014年,天津滨海新区全年实际利用外资123亿美元。重庆两江新区出台《重庆两江新区促进跨境电子商务发展试行办法》,率先开展跨境电商网络平台搭建、基础设施建设等工作,重庆两江新区电商产业园区正式挂牌,引进40多家跨境电子商务类企业,2014年贸易额突破5000万元,占重庆市85%左右。青岛西海岸新区在全省率先开展外资准入便利化改革,建成全国唯一具备滚装船运输、集装箱运输、客货班轮运输三种模式于一体的汽车整车进口口岸,启动中韩贸易合作区建设。

  深入推进区域合作。围绕提升区域整体竞争力和影响力,拓展经济发展空间,新区积极融入国家区域发展重大战略,创新合作方式,进一步深化省内、跨省区域合作。天津滨海新区把握京津冀协同发展战略实施机遇,以港口、金融、产业、科技、生态、社会、对外开放等七大领域为重点,加强与京冀合作,促进开放型经济转型升级,进一步增强北方对外开放门户功能,2014年利用内资892亿元。陕西西咸、贵州贵安等新区与省内利益相关地市和重要职能部门签署了战略合作协议,建立了定期沟通协商机制,共同探索“规划联审联批、项目联报联建、基础设施联建共享、环境保护联防联治、招商引资联动联促”等合作模式。

  贵州贵安新区与上海浦东新区签订“友好新区”合作协议,合作共建浦东(贵安)产业园。甘肃兰州新区设立“飞地经济”产业园,鼓励省内各市州在新区发展“飞地经济”,共同促进新区开发建设,举全省(市)之力建设新区的格局正在形成。广州南沙新区引导港澳企业发展高端商贸服务、参与新区建设,推动一批港资总部及广州航运交易所落户,粤港澳合作建设的南沙国际仲裁中心已经开展商事仲裁服务。

  (二)发展态势

  2014年,新区以占全国0.17%的土地面积,承载1846万人口和2.73万亿元的生产总值,分别占全国1.3%4.2%;实现第二产业增加值13608亿元,第三产业增加值10443亿元,地方财政一般预算收入5429亿元,分别占全国的5.4%4%4.2%;实现固定资产投资18259.5亿元,社会消费品零售总额5606.9亿元,分别占全国3.6%2.2%

  1.经济较快增长

  2014年,新区地区生产总值增速总体实现较快增长,大部分新区实现两位数以上增长,其中贵州贵安、甘肃兰州和重庆两江增速超过20%。各新区经济增速普遍快于全国及所在省(市)水平,贵州贵安、甘肃兰州、广州南沙、重庆两江、上海浦东、天津滨海新区增速分别快于所在省(市)34.624.15.211.19.08.0个百分点。分区块看,东部地区5个新区地区生产总值合计20361亿元,平均经济规模为4072亿元。东北地区的大连金普新区地区生产总值为2729亿元。西部的重庆两江、甘肃兰州、四川天府、陕西西咸和贵州贵安新区地区生产总值合计约4227亿元,平均规模为845.5亿元。

  2.人口不断集聚

  上海浦东、天津滨海、重庆两江新区表现出较强的人口集聚力,2014年人口规模均达到200万以上。其中,浦东新区是上海市人口最多的行政区,达到541万人,外来人口比重超过40%;天津滨海新区人口呈现快速增长态势,人口规模达到 279 万人,占天津人口比重增加到 20%,其中外来人口比重超过50%,城镇化率达到 82%;重庆两江新区人口规模达到 235 万人,占重庆市比重为 7%,其中外来人口比重约为 30%2010年以后获批的新区由于发展时间较短,人口集聚效应尚未充分发挥。人口规模在100万至200万间的有浙江舟山群岛、青岛西海岸、大连金普、四川天府新区,人口规模分别为114万人、148万人、158万人、179万人。人口规模在100万以下的有广州南沙新区和甘肃兰州新区,人口规模分别为64万人和15万人。

  3.产业结构各具特色

  由于基础条件、功能定位、产业发展方向不同,新区产业结构差别明显。按照2014年产业结构情况,11个国家级新区可大体分为三种类型:

  1)第三产业主导型,以上海浦东新区为代表。2014年上海浦东新区三次产业比例分别是0.432.667.0,其中第一产业同比下降9%,第二产业同比增加2%,第三产业同比增长14%。服务业增加值达到4761亿元,占地区生产总值的比重已达到67%,成为浦东经济发展的主导力量。其中,金融、商贸业、信息服务、商务服务和航运物流业的增加值占服务业的近80%,占新区地区生产总值的53%

  2)第二产业主导型,以天津滨海、甘肃兰州、广州南沙、四川天府、大连金普、青岛西海岸新区为代表。6个新区第二产业占比均在60%左右,新区内均设有国家级经济技术开发区。天津滨海、广州南沙、四川天府、大连金普、青岛西海岸5个新区普遍形成了高端装备制造、新能源、新材料为主导的现代工业结构,其中高新技术工业产值占规模以上工业产值的比例分别为20%46%32%34%27%,授权专利数分别达到8589件、903件、9389件、1654件、656件。

  3)二、三产业双轮驱动型,以重庆两江、浙江舟山群岛新区为代表。这两个新区第二、第三产业比重基本持平。重庆两江新区瞄准内陆地区先进制造业和现代服务业基地的双重定位,重点发展汽车制造业、批发零售业、建筑业、金融业、交通运输仓储业;浙江舟山群岛新区瞄准建设重要的现代海洋产业基地,重点发展港航物流、海洋工程装备与船舶、海洋旅游、海洋资源综合开发利用、海洋生物医药和现代海洋渔业六大产业。

  4.投资、外贸拉动作用有所增强

  大部分新区的投资需求旺盛,进出口对经济发展的拉动作用显著。

  甘肃兰州新区从2011年到2014年累计完成固定资产投资1111.7亿元,年均增速为45.8%,其中2014年完成固定资产投资435亿元,是地区生产总值的4.5倍;陕西西咸新区2014年完成固定资产投资1134亿元,是当年地区生产总值的2.8倍;重庆两江、浙江舟山群岛、大连金普、四川天府新区处于重大基础设施加速建设、重点突破时期,2014年当年分别完成固定资产投资1707亿元、961亿元、2567亿元、1561.3亿元,都达到新区地区生产总值比重90%左右,分别占所在省(市)固定资产投资额的6.5%4.1%10.5%6.6%;天津滨海、青岛西海岸新区固定资产投资占地区生产总值的比重稍小,但也在50%以上。上海浦东、广州南沙新区固定资产投资占地区生产总值的比重在50%以下。

  上海浦东新区2014年对外贸易突破2600亿美元,外贸依存度为246%;广州南沙新区凭借粤港澳交汇地带的区位条件和广东自贸区的政策优势,2014年实现进出口总额1293亿元,外贸依存度为127%;天津滨海、浙江舟山群岛、青岛西海岸、大连金普新区进出口总额分别为938.3亿美元、123.4亿美元、210.8亿美元、420.5亿美元,外贸依存度均达50%以上。

  5.居民收入水平提高

  2014年,新区城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入普遍高于全国和所在省市水平。其中,平均收入最高的是四川天府新区,城乡居民收入分别达到56191元和36898元,均是11个新区的最高值,分别为四川省的2.3倍和3.9倍。一些新区城乡收入差距明显小于全国平均水平,在统筹城乡方面走在全国前列,其中差距较小的是广州南沙和甘肃兰州新区,两项数据分别为35088元和20807元,14831元和6512元,相差14281元和8319元,仅为全国平均水平的78%45%

  (三)主要问题

  新区在取得诸多发展成效的同时,还存在着产业竞争力不强、要素集约节约程度不高、开发建设特色不明显等问题与不足。

  1.产业竞争力不够强

  产业结构不合理现象依然存在。大部分新区产业结构仍以第二产业发展为主,第三产业对经济增长的贡献率总体不高。一些新区仍然以高耗能的能源重化工业为主,发展面临着较大的资源环境约束。在外部环境偏紧的情况下,这些新区产业出现产能过剩等问题。

  自主创新能力有待提升。创新是新区开发建设的根本动力,也是国家赋予新区的重要使命,相比之下,目前大多新区还存在自主创新能力,特别是高新技术产品自主研发和转化能力不足等问题,严重制约着发展后劲和整体竞争力。特别是个别新区仍然存在偏重于向国家申请优惠政策的倾向,而忽视了充分发挥自身发展平台的作用,在创新驱动发展方面破解难题不够,仍存在较大的探索空间。

  2.要素集约节约程度不高

  国土开发存在无序现象。受行政体制和强调经济增长的传统政绩考核机制等因素的影响,部分新区在开发建设中采取全面铺开的开发模式,对开发节奏和时序把握不够合理。产业园区和产业功能区布局相对分散,一定程度上不利于要素集聚效应发挥,存在基础设施重复建设、各区块间的产业无序竞争等问题。

  要素利用效率有待提高。一些新区规划执行不严,出现土地集约利用程度不高等问题。个别地方存在建设用地用途安排不够合理、投入产出效率较低、开发建设与生态环境保护协调不足等问题,一定程度上对新区未来可持续发展造成影响。

  3.开发建设特色不明显

  区域特点彰显不足。新区建设一般按照现代化城市标准设计推进,特色化产业发展优势尚未形成。

 

  三、2015年全国新区建设发展的方向和重点

 

  2015年是全面深化改革的关键之年,是全面推进依法治国的开局之年,稳增长、调结构任务很重。我国经济发展进入新常态,中央对促进区域协调发展提出了新的要求,要拓展区域发展新空间,统筹实施“四大板块”和“三大战略”,完善差别化的区域发展政策,区域发展步入新阶段。新区既面临难得的发展机遇,也将承担更重要的历史使命和任务。

  新区建设要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照“四个全面”的战略布局,紧紧围绕区域发展总体战略和“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大国家战略,严格落实国务院批复、新区发展规划及总体方案明确的功能定位与发展方向,突出体现落实国家重大改革发展任务和创新体制机制的试验示范作用,立足实际、找准定位、积极探索、寻求突破,加快集聚特色优势产业,推动产城融合和新型城镇化建设,提升经济发展质量和规模,提高资源利用效率,改善生态环境质量,建设成为引领经济发展新常态的新引擎、新时期深化改革创新的新载体、新形势下全方位扩大开放的新窗口、新格局下促进协调发展的新示范,在实现保持中高速增长和迈向中高端“双目标”上发挥重要引领作用。

  (一)把握发展环境

  经济发展新常态下呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点,传统发展模式难以为继,新区发展要充分认识新常态、率先适应新常态、积极引领新常态。

  1.经济发展的新常态

  经济发展新常态下,国内经济处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期叠加阶段。经济结构调整与矛盾化解任务繁重,传统发展模式难以为继。这要求新区需注重节约集约利用土地、水、海域等资源,切实提高资源利用效能;要充分考虑区域资源环境承载能力,科学确定主导产业,促进优势产业集聚发展,增强规模效益;要重点发展知识技术密集、资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的新兴产业,从而促进新区经济增长速度和质量在未来较长时期引领全国和所在省(市、区)的总体水平。

  2.全面深化改革的新机遇

  我国体制机制改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有。中央推进新一轮简政放权,行政审批制度改革,实施权力清单管理,健全事中事后监管体系等对政府治理能力提出更高要求,规范化、制度化水平将进一步提升。国务院赋予新区先行先试的权利,要求新区突出体现落实国家重大改革发展任务和创新体制机制的试验示范作用。新区要建立高效运转的行政管理机制,构建现代社会治理体系,营造良好营商环境。围绕重大问题先行先试,发挥新区的自主发展权、自主改革权、自主创新权,创造可复制、可推广的经验。

  3.“三大战略”的新格局

  今后一个时期,国家将重点推进实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大重大国家战略,进一步优化区域发展空间格局,加强国际国内开放合作,促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。新区要在落实重大国家战略中发挥重要作用,承担重要历史使命,形成最具活力的区域经济新增长点。新区要充分发挥对外开放合作方面的比较优势,从贸易畅通、资金融通、人才交流等方面入手,开展更加积极主动的互利合作,不断强化新区功能,全面提升开放型经济水平,促进新区更好发展。

  4.新型城镇化的新要求

  《国家新型城镇化规划(20142020年)》的出台,标志着我国新型城镇化建设的新一轮任务全面布局。以提高城镇化质量为要求的城镇化发展路径、主要目标及战略任务成为国家级新区建设的重要背景和难得机遇。国家级新区要按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则,合理做好新区空间布局和用地安排。统筹考虑产业发展、人口集聚与城市建设布局,促进产业与城市融合发展,人口与产业协同集聚。适度控制开发强度,加强公共服务设施建设,不断改善区域环境质量,保持生态功能稳定,推动新区成为企业创新发展、百姓安居乐业的良好区域。

  (二)突出工作重点

  新区要着重增强综合承载能力,推动产业转型升级,强化辐射带动作用,集约节约利用资源,推进体制机制创新,力图探索新路径、创造新模式、形成新示范。

  1.增强综合承载能力

  从公共服务、基础设施等方面着手,不断增强新区综合承载能力,既要着力满足群众生产生活需要,更要为企业创造良好发展环境和发展条件,提升新区产业和人口集聚能力。要加大工作力度,完善新区基础设施和公共服务设施,促进新区内各类基础设施互联互通,加快推进新区对外联系的跨区域重大基础设施建设。改善新区物流基础设施,完善交通运输网络,降低物流成本。推进地下综合管廊试点,合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施,适当提高建设标准。维护公平的市场竞争环境,发挥市场在资源配置中的决定性作用,在制定税收、财政支出、产业等方面政策时,要严格执行国家政策,避免造成非良性竞争。把生态环境质量逐年改善作为新区发展的约束性要求,严把新区环境准入条件,严格生态空间用途管制,统筹处理好经济发展和生态建设的关系。

  2.推动产业转型升级

  加强对产业布局的统筹规划和科学管控,引导国家级和省级重大产业项目优先向新区集中。依托现有的国家级和省级经济技术开发区、高新技术产业园区、海关特殊监管区域等,建设产业集聚区,打造一批特色鲜明的专业园区,不断壮大产业集群,发挥产业集聚优势,提高新区产业综合竞争力和企业经济效益。集聚创新资源,壮大创新创业人才队伍。人才引进培育政策向新区倾斜,探索实行国际通用的人才引进、培养、使用、评价、激励机制,集聚一批领军人才。搭建人才创新发展平台,加快创新创业服务体系建设,吸引优秀人才在新区创业。设立产业化示范基地和科技成果转化服务示范基地。结合功能定位和区域优势,编制产业发展规划和行动方案,以新产业、新业态为导向,大力发展新一代信息技术、生物、高端装备制造、高端服务、现代物流等战略性新兴产业和高新技术产业,完善产业链条和协作配套体系,优化产业结构,培育新的经济增长点。

  3.优化招商引资环境

  招商引资是新区最重要的工作之一,让项目尽快落地、让企业尽快盈利是新区最重要的任务之一。新区发展建设主要靠增量,最关键的是要吸引更多企业落户,要保持新区持续发展活力,必须有“五个一批项目”,即一批在谈项目、一批签约项目、一批动工项目、一批在建项目、一批投产项目。新区制定发展规划、建设基础设施、优化城市功能、推进体制机制创新等各项工作都要围绕服务企业发展这个重点。要注重新区品牌营造,树立对外招商的良好形象,通过搭建各类招商引资平台,积极开展富有实效的招商活动。通过园区招商、以商招商,创新招商选资、引智模式,积极吸引社会投资,实现合作共赢。充分利用市场机制引进各类金融机构及其分支机构,加快完善金融服务体系。借鉴中国(上海)自由贸易示范区的成功经验,按照国际通行标准推动体制机制改革创新和对外开放,实现投资和优质要素进出便利化。进一步优化新区内各类功能区布局,增强新区的整体实力及对周边区域的辐射带动能力,促进区域一体化发展。积极创新合作模式,建立新区和周边区域招商引资合作及利益分享机制,支持新区与省内外有条件的地区建立“飞地经济”“战略联盟”等合作机制。

  4.构建绿色生产生活方式

  实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度,严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率,严格土地用途管制,强化新区建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标的整体控制。营造人与自然和谐共处的生态环境,划定生态保护红线。将生态环境质量逐年改善作为新区发展的约束性要求,加强新区生态管治,严格生态空间用途管制,统筹处理好经济发展和生态建设的关系。规范环境公共基础设施建设、运营,加强新区环境监测、监控能力建设,完善环境风险防控体系。推行第三方环境服务,推进排污权有偿使用和交易试点。推动新区绿色循环低碳发展,大力发展节能环保产业和绿色循环经济,推进新区清洁化、循环化、生态化改造,加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系,创建低碳园区、低碳社区、低碳企业和低碳小城镇,积极开展国家级生态文明试点示范。

  5.强化投融资保障

  高度重视新区投融资工作在“稳增长、调结构、促改革、惠民生”中的重要作用,加大投融资工作力度,加大与各类金融机构合作,支持一批基础设施、民生保障、产业发展领域的重大重点项目尽快投资建设。

  充分利用发挥开发性金融的撬动引领作用,创新投融资模式,加快推广政府和社会资本合作,积极设立产业引导基金、风险缓释基金等各类基金,积极利用发行企业债券、项目收益债券、保险信托计划等多种融资方式,创新试点债贷组合、投贷结合、租贷组合、资产证券化等融资模式,在新区建立起多元化、可持续的资金保障机制。加强风险防控,确保新区政府存量债务平稳过渡、增量债务风险可控,积极协助金融机构稳妥有序化解企业债务风险,优化新区金融环境。

  (三)创新体制机制

  1.深化行政审批制度改革

  根据新区建设发展需要,最大限度地赋予新区行政管理机构相关管理权限。按照大部制、综合性、简政效能的原则,创新整合行政管理职能,加快建立统一高效的综合管理体制机制。制定有针对性的统计和考核指标体系,建立量化绩效考核标准,开展分类考核和定期考核。

  健全权力清单制度,推动新区成为深化改革、简政放权的先行区。不断探索与新区发展阶段相适应的行政管理体制,根据新区发展的实际需要,适时推进行政区划调整,不断增强新区行政统筹能力,整合行政管理资源,创新行政管理体制,提高行政效率。

  2.推进重点领域率先突破

  以全面深化改革为动力,积极探索有利于新区健康发展的体制机制,结合自身优势,每年围绕12个重大问题开展试验探索,力争取得进展和突破,为其他地区发展提供示范、借鉴,创造可复制、可推广的制度和机制。支持上海浦东新区重点围绕自由贸易试验区制度创新,在金融、贸易、航运等方面加快构建开放型经济新体制开展探索。支持天津滨海新区重点围绕京津协同创新体系建设和港区协调联动开展探索。支持重庆两江新区重点围绕打造丝绸之路经济带和长江经济带重要交汇点,推动建立内陆通关和口岸监管新模式开展探索。支持浙江舟山群岛新区重点围绕打造江海联运中心,推动建立高效便捷的通关和口岸监管模式开展探索。支持甘肃兰州新区重点围绕深化政府服务创新,在建立促进产业集聚和科技创新新机制方面开展探索。支持广州南沙新区重点围绕自贸试验区制度创新,构建与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架开展探索。支持陕西西咸新区重点围绕“一带一路”建设,创新城市发展方式和以文化促发展的有效途径开展探索。支持贵州贵安新区重点围绕构建产城融合发展的新机制,以产业集聚促进新型城镇化发展开展探索。支持青岛西海岸新区重点围绕提升深远海资源开发能力,形成以海洋科技创新促进海洋产业发展的有效途径开展探索。支持大连金普新区重点围绕深化面向东北亚区域开放合作,推动构建现代产业体系开展探索。支持四川天府新区重点围绕深化土地管理制度改革,构建有利于产业集聚发展和城乡一体化发展的体制机制开展探索。支持湖南湘江新区重点围绕创新生态文明机制,推动建立综合性生态补偿机制,走绿色低碳循环发展道路开展探索。支持南京江北新区重点围绕实施创新驱动发展战略,以自主创新引领产业转型升级、以制度创新促进区域协同发展开展探索。

  (四)优化发展格局

  根据不同新区的功能定位和所处的发展阶段,实施差异化、各有侧重的发展策略,促进新区有序发展,优化新区空间布局。

  1.有序拓展新区布局

  适应经济发展和全面深化改革的需要,落实区域发展总体战略和三大战略要求,严格遵守主体功能区、城镇化战略的要求,着眼于促进东中西互动南北方协调互动,兼顾效率和公平,按照总量有控制、功能有区分、区位有特点的原则,选择有条件的地区有序推进新区设立,进一步拓展新区布局,丰富新区功能。

  2.不断改善新区面貌

  坚持产城一体,实现产业发展与城市建设互相促进、融合发展。支持新区加快城市基础设施和公共服务设施建设,推动城市部分功能转移搬迁到新区。支持新区加快保障性安居工程建设,构建稳定的职工生活社区,吸引、留住产业技术工人,不断提高高素质人口集聚能力。重视新区城市设计工作,指导新区开发建设传承历史文化,突出特色风貌。

  3.构建和谐发展环境

  按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则,合理做好新区空间布局和用地安排。按照新区发展总体规划,充分考虑区域资源环境条件,构建科学合理的城镇化布局。优先划定永久基本农田红线,确保生态安全。划定城市开发边界,防止城市建设无序扩张。坚持城乡统筹,支持新区建立城乡统一的户籍管理制度,加快推动农业转移人口市民化。鼓励新区探索农村土地管理制度改革,有序推动农村土地流转,建立城乡统一建设用地市场。建立健全城乡一体的社会保障体系,逐步提高城乡基本公共服务均等化水平。

服务“四个全面”战略布局加快推进教育现代化
发表时间:2016-09-28    来源:网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  服务“四个全面”战略布局,必须提高教育对经济社会发展的适应能力、服务能力、引领能力,加快推进教育现代化。实现教育现代化,是中央决策,是国家战略。我们要从服务“四个全面”战略布局的高度,深刻理解加快推进教育现代化的重大意义,以高度的历史自觉和坚定的行动自觉加速教育现代化的步伐。

 

    教育部党组书记、部长袁贵仁

 

  党的十八大以来,习近平总书记从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局重要思想。“四个全面”着眼治国理政大局,抓住改革发展稳定全局,确立了新形势下党和国家各项工作的战略方向、重点领域、主攻目标,是坚持和发展中国特色社会主义道路、理论、制度的战略抓手。“四个全面”是马克思主义与中国实践相结合的新飞跃,是新时期做好教育工作的行动指南。

 

  一、关于“四个全面”战略布局下教育工作的新形势新要求

 

  教育是中国特色社会主义事业的重要组成部分。教育既要尊重教育教学规律,也要服务经济社会发展,这是教育始终要遵循的一条基本规律。服务“四个全面”战略布局,要自觉把教育放在国家需要的大背景中来思考,放在民族复兴中来定位,放在群众期盼中来谋划,充分认识“四个全面”战略布局下教育工作的新形势、新要求。

  一要加快提升人力资本素质,加速人力资本积累。人力资本是经济社会发展的第一资源,是经济增长的第一动力,加大人力资本投资是完善公共服务的第一要求。在2015年中央经济工作会议上,习近平总书记对经济发展新常态作了系统阐述,指出要认识新常态、适应新常态、引领新常态,提出“八个更加注重”,其中特别强调“更加注重加强教育和提升人力资本素质”。

  我国人力资本底子薄、发展快、积累少、不平衡,正处在从“人口红利”向“人才红利”的转型期。1949年新中国成立时,80%人口是文盲,小学入学率只有20%、初中入学率只有6%。新中国成立以后,党和国家始终高度重视教育事业,把教育放在优先发展的战略地位。经过新中国60多年、改革开放30多年的不懈努力,我国成功实现了从人口大国向人力资源大国的历史性转变。特别是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布实施以来,我国教育改革发展进入新的历史时期。2014年学前教育三年毛入园率达到70.5%;义务教育在2011年全面实现“两基”,在全球9个发展中人口大国中率先实现全民教育目标,2014年小学净入学率达到99.8%、初中阶段毛入学率达到103.5%,普及程度达到发达国家先进水平;高中阶段毛入学率达到86.5%,高于中高收入国家平均水平11个百分点以上;高等教育大众化深入发展,毛入学率达37.5%,达到中高收入国家平均水平,正向普及化推进。总的来看,我国人力资本开发总体水平已跻身世界中等偏上行列,进入从人力资源大国向人力资源强国迈进的新阶段。但是,由于历史原因和区域经济社会发展不平衡的影响,我国人力资本积累长期处于补历史“欠账”阶段,离发达国家、离人力资本强国还有较大差距,城乡之间、区域之间教育发展还不平衡,农村和中西部相对落后。“六普”数据表明,目前我国1559岁劳动年龄人口存量开始每年以200万~300万的规模在减少,老龄化在加速。教育投资是人力资本形成的重要途径。应对老龄化趋势,解决“未富先老”问题,“以质量换数量”、“以效率换规模”,促进从“人口红利”向“人才红利”的战略转型,这是当前和今后一个时期教育肩负的重要历史使命。

  二要助推创新驱动,建设创新型国家。创新始终是推动一个国家、一个民族向前发展的重要力量。继科教兴国战略、人才强国战略、可持续发展战略之后,在新的历史时期中央提出创新驱动发展战略。创新驱动实质是人才驱动。习近平总书记指出,我们比历史上任何时期都更接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标,我们也比历史上任何时期都更加渴求人才。李克强总理强调,“大众创业、万众创新”,核心在于激发人的创造力,尤其在于激发青年的创造力。目前,我国拔尖创新人才不足,领军人才特别是世界级、大师级人才缺乏。要深化创新创业教育改革,增强学生的创新精神、创业意识和创新创业能力,造就规模宏大、富有创新精神、敢于承担风险的创新创业人才队伍,推动形成大众创业、万众创新的生动局面,提升国家的核心竞争力。创新驱动关键在于提高自主创新能力。当前我国自主创新能力整体不强,关键技术的自给率不高,与我国的经济大国地位不相匹配。《2014-2015全球竞争力报告》显示,中国全球竞争力排名第28位,与世界创新经济体相比,在技术、创新、教育等方面还有较大差距。建设创新型国家,科技是关键,人才是核心,教育是基础。要充分发挥教育的基础性、先导性、全局性作用,全面提升创新能力,支撑引领创新驱动发展战略。

  三要畅通流动渠道,促进社会公平正义。维护和促进社会公平正义是社会主义的本质要求。教育公平是社会公平的基础,具有起点公平的意义。对个人而言,教育提高人的学习能力、就业能力、转岗能力和创业能力,提供公平竞争、向上流动的机会,帮助个体实现自我发展,是一种底线公平、起点公平;对区域而言,教育通过提高贫困地区劳动力素质,改善人力资本状况,从而克服自然、历史等客观不利因素,从根本上实现脱贫致富;对全社会而言,教育有助于打破经济社会地位的代际继承和传递,实现社会的纵向流动,防止社会阶层固化。以教育公平促进社会公平,要为每一个孩子提供适合的教育、创造适合的发展机会。目前,我国教育仍然存在薄弱环节,一些学校的基本办学条件还未达标,巩固义务教育普及成果的任务还很重。要坚定不移地把促进公平作为国家基本教育政策,确保所有适龄儿童少年都能接受公平的有质量的教育。要把教育作为扶贫开发的根本大计。通过加快发展教育,提高边远、贫困和民族地区人力资本素质,改变落后面貌。通过加快发展教育,保障低收入群体掌握专业知识和技能,进入中等收入阶层,扩大中等收入群体,推动社会结构从“金字塔型”向“橄榄型”转变。

  四要传承创新优秀传统文化,塑造新一代国民。习近平总书记指出,一个国家、一个民族的强盛,总是以文化兴盛为支撑的,中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件。世界上任何一个强国都有强大的软实力,这种软实力来自国民的凝聚力、精神力、文化力。国民以什么样的价值观、文化面貌、精神状态服务国家、走向世界,对国家形象和国际地位有着现实、直接的影响,对国家和民族的未来具有深远、持久的意义。国民教育在优秀传统文化传承、培育社会主义核心价值观中具有基础性作用。各级各类学校是坚守、传承和创新中华民族优秀传统文化,培育、践行社会主义核心价值观,系统塑造新一代国民的重要基地。教育要肩负民族复兴的时代使命,培养大国国民的精神气质和文化素养。要从青少年开始,加强国家意识、公民意识、道德意识、法治意识、环境意识、健康意识、国防意识和民族团结意识等的培育和践行。

  服务“四个全面”战略布局,必须提高教育对经济社会发展的适应能力、服务能力、引领能力,加快推进教育现代化。实现教育现代化,是中央决策,是国家战略。我们要从服务“四个全面”战略布局的高度,深刻理解加快推进教育现代化的重大意义,以高度的历史自觉和坚定的行动自觉加速教育现代化的步伐。

 

  二、关于“四个全面”战略布局下教育工作的新思路新任务

 

  在一定历史发展阶段,教育的重大理念思路、重要政策任务都要服从和服务于这个时期党和国家确立的经济社会发展基本路线、基本战略、基本目标。“四个全面”战略布局下,教育工作必须确立新的思路和新的任务。

  (一)遵循育人规律,落实立德树人根本任务

  教育现代化,核心是解决“培养什么人,怎样培养人”的问题。党的十八大报告强调,把立德树人作为教育工作的根本任务,三中全会再次强调坚持立德树人。立德树人,就是强调教书育人,育人为本;德智体美,德育为先。这体现了新时期贯彻党的教育方针、实施素质教育的时代要求,是教育系统坚持和发展中国特色社会主义的核心所在。坚持立德树人,当前十分重要的任务是培育和践行社会主义核心价值观。党的十八大报告用24个字概括了社会主义核心价值观,把国家、社会、公民三个层面的要求融为一体,回答了我们要建设什么样的国家、建设什么样的社会、培育什么样的公民的重大问题。青少年的价值取向决定了未来整个社会的价值取向,而青少年又处在价值观形成和确立的关键时期,抓好这一时期的价值观养成十分重要。

  一要把核心价值观落实到教材课堂头脑中。价值观的形成,首先要“记住要求”。这是去年“六一”总书记在北京市海淀区民族小学提出的。对于记住要求,课堂是主渠道,课程是切入点,系统传授不可或缺。教材是一个国家意志的体现,直接关系到国家意识形态安全,特别是品德、语文、历史三门课是义务教育阶段价值观教育的核心课程。要做好三门课统编教材的编写工作,推进普通高中课程标准修订和“马工程”教材编审,有机融入社会主义核心价值观。

  二要把核心价值观落实到文化育人中。价值观本身就是文化的核心。文化熏陶深入骨髓,植入内心,对价值观的形成影响最深厚、最久远。文化根脉、文化传统,不仅有古代历史文化,还包括党领导人民创造的革命文化,像井冈山精神、长征精神、延安精神、抗战精神、西柏坡精神,像雷锋精神、大庆精神、两弹一星精神,像载人航天精神、抗震救灾精神,等等。这些都是富有时代特征、民族特色的宝贵财富。要把历史传统文化和革命传统文化结合起来,把节庆文化和校园文化结合起来,把实体文化和虚拟文化结合起来,以理服人、以文化人,让学生在接受优秀文化中体验、笃信、践行核心价值观。

  三要把核心价值观落实到实践活动中。一个人价值观的形成,只有在实践中通过亲身体验产生强烈的情感共鸣,才能从理性认同升华到坚定信念,才能从道德认知转化为道德行为。党的教育方针要求教育与生产劳动和社会实践相结合,强调实践是培养人的主要途径。价值观教育要“活”起来,让学生在日常学习生活中去体会。价值观教育要“动”起来,让学生在志愿服务、社会实践中去感悟。

  四要把核心价值观落实到政策制度中。政策制度是硬约束。价值观的培养,既靠自身自觉,也要靠外部政策制度规范、约束和激励。要健全师德建设长效机制,引导广大教师学为人师、行为世范。完善中小学生守则、中等职业学校学生公约,修订高等学校学生行为准则,健全学生诚信档案,把道德教化与行为规范有机结合起来,把党的教育方针和社会主义核心价值观细化、实化。

  (二)定向施策精准发力,加快推进教育公平

  现代化的教育是公平的教育。公平意味着尽量缩小不合理的差距。政策“有区别才会有公平”。我们要加大政策倾斜力度,聚焦薄弱环节、聚焦落后地区、聚焦弱势群体,通过补偿性政策,缩小教育差距,促进教育公平。

  一要加快缩小城乡差距。我国35%的初中、66%的小学、35%的幼儿园设在乡村。乡村的三尺讲台,关乎农村孩子的命运,关乎教育现代化的实现,更关乎整个民族的未来。长期以来,受城乡二元结构的影响,我国农村教育相对落后。要统筹城乡义务教育资源均衡配置。以标准化、均等化为重要抓手,聚焦贫困地区和薄弱学校,加大投入力度,全面改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件,确保满足教育教学和生活的基本需要。要因地制宜,保留并办好必要的村小和教学点。要加强乡村教师队伍建设。前不久,国务院办公厅印发了《乡村教师支持计划(2015-2020年)》,这是新中国成立以来第一个由国务院层面颁布实施的加强乡村教师队伍建设的专门计划,要精心组织实施,确保各项政策措施落实到位。要提高农村学生上重点大学的比例。从2012年起,国家开始实施农村贫困地区定向招生专项计划,4年累计招收13万人。今后要通过国家专项计划、高校专门计划,进一步增加农村学生上重点高校人数。

  二要加快缩小区域差距。我国中西部教育总体落后,特别是一些边远、贫困以及少数民族地区办学仍有困难。要加大对中西部教育扶持力度,各类教育工程项目坚持向中西部倾斜,力争到2020年,中西部地区各级各类学校办学水平明显提高,与东部发达地区差距切实缩小。继续实施中西部高等教育振兴计划,加快扶持中西部地区高等教育发展。从2001年起,实施对口支援西部地区高等学校计划,目前已有100所支援高校帮扶75所受援高校,全面覆盖西部各省份和新疆生产建设兵团。2013年,启动中西部高校基础能力建设工程,支持24个中西部省区共100所地方本科高校加强本科教学基本办学条件和师资队伍建设。启动中西部高校综合实力提升工程,在没有教育部直属高校的13个中西部省区和新疆生产建设兵团,各支持1所有特色、高水平大学建设。要缩小区域间高等教育入学机会差距。从2008年起开始实施中西部地区招生协作计划,2014年达20万人,由东部省市招收升学压力较大的中西部地区学生,相当于为中西部地区新建了80所万人规模的高校。2015年调整增加了支援省份和受援省份的范围,录取率最低省份与全国平均水平的差距将从2013年的6个百分点缩小至5个百分点左右。

  三要加快缩小校际差距。均衡发展是义务教育全面普及之后的战略性任务。目前,已经有29个省份的833个县(市、区)通过国家义务教育发展基本均衡县督导评估认定。北京等19个副省级以上大城市集中力量,加大力度,加快速度,规范义务教育免试就近入学工作。这19个大城市公办小学就近入学比例达97.9%,公办初中达95.4%,基本满足了适龄儿童接受公平而有质量的义务教育的目标。要充分发挥优质教育资源的辐射带动作用,推广中小学集团化办学、对口帮扶、学校联盟、学区化管理、九年一贯制、优质高中名额合理分配到初中等做法,推动学校间资源的流动和整合,实现现有教育资源效益最大化。加快建立和不断完善义务教育校长教师交流轮岗制度,引导优秀校长和骨干教师向薄弱学校流动。巩固义务教育免试就近入学成果,继续推动各地合理划片、有序入学、阳光招生,让不同社会阶层、不同家庭背景的孩子一起学习、一起活动。

  四要加快缩小群体差距。进城务工人员随迁子女、留守儿童、残疾儿童少年、家庭经济困难学生等群体面临特殊困难,需要更多的关心、支持和帮助。要重视随迁子女教育。目前,全国义务教育阶段在校生中随迁子女1700多万,其中近80%在公办学校就读。要继续坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主的“两为主”政策,确保随迁子女平等受教育权利。针对后续升学问题,国务院转发了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》。2015年,全国已有29个省份近8万名符合条件的随迁子女在当地参加高考。要做好农村留守儿童关爱和帮扶工作。目前,全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童2000多万。要健全农村留守儿童关爱服务体系,抓紧完善相关政策措施,紧紧围绕留守儿童的安全、学习、情感等提供有效服务。要抓好特殊教育。特殊教育仍是各级各类教育的薄弱环节。要深入实施《特殊教育提升计划(20142016年)》,按照“一人一案”原则,采取随班就读、进特教学校和送教上门三种形式,使残疾儿童少年义务教育入学率提高到85%以上。2014年,首次在高考中为盲人考生专门研制试卷,首次在硕士研究生招生考试中实行残疾学生单考单招,首次专门设立残疾人中医专业硕士学位。要加大家庭经济困难学生资助力度。经过多年努力,我国家庭经济困难学生资助政策体系基本完善,实现了从学前到研究生教育阶段的全覆盖,全国2.6亿学生2/3可享受免费教育、2/3可享受各种资助。要进一步扩大家庭经济困难学生资助范围、提高资助标准,重点完善学前教育和普通高中教育阶段资助体系,确保学生不因贫困而失学。

  (三)适应产业转型升级,调整完善教育结构

  现代化的教育,应当有合理的结构。随着产业结构的转型升级,我国人才供求形势发生了深刻变化,既要培养充足的技术技能人才,也要培养大批高端技术人才和拔尖创新人才。

  一要加快发展现代职业教育,培养更多的技术技能型人才。去年,国务院出台了《关于加快发展现代职业教育的决定》,召开全国职业教育工作会议,提出到2020年形成现代职业教育体系,教育部等六部委印发《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》。目前,教育部正抓紧研究制定职业教育校企合作促进办法,明确行业企业举办职业院校相关政策。全面推进现代学徒制试点、集团化办学、校企一体化办学、“双师型”教师队伍建设等重点工作。抓好中高职衔接、职普沟通、分类考试招生等制度建设,打通职业教育学生上升的通道。

  二要推动地方本科高校转型发展,培养经济社会发展急需人才。地方本科高校是我国高等教育的主体,占全国普通本科高校的90%。有些高校培养的人才还不能适应社会的需求,学校的办学定位还不符合地方和国家经济转型升级发展的要求。地方本科高校转型发展,已成为解决学校生存和发展问题、支撑国家经济转型升级和社会发展的当务之急。转型的关键是明确办学定位、凝练办学特色、转变办学方式,把办学思路真正转到服务地方经济社会发展上来,转到产教融合校企合作上来,转到培养应用型、技术技能型人才上来,转到增强学生就业创业能力上来。教育部将联合相关部门出台转型发展的指导意见,加快建立高校分类设置、分类拨款和分类评估制度,为转型发展提供制度保障。

  三要加快一流大学和一流学科建设,培养拔尖创新人才。改革开放以来,国家先后实施了“211工程”“985工程”,以及作为补充的“优势学科创新平台”“特色重点学科项目”建设,有力提升了我国高等教育的水平,为服务经济社会发展作出了重要贡献。最近,中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列,提升我国高等教育综合实力和国际竞争力。要引导和支持高等院校优化学科结构,凝练学科发展方向,突出学科建设重点,通过体制机制改革,激发学校内生动力和活力。

  (四)创新工作思路和机制,促进质量全面提升

  现代化的教育,一定是高质量的教育。多年来我们一直都在强调提高教育质量,现在需要进一步把理念转为机制,把倡导转为政策,把想法转为做法。

  一要以标准引导质量提升。标准是衡量质量的依据。要完善国家教育质量标准体系,既包括校园建设、设备配置等“硬件”标准,也包括教育教学质量、学生品德学业水平等“软件”标准。根据科学合理的指标体系,既要对教育质量进行历史的纵向比较,也要进行有效的国际横向比较,发现我们的问题和不足,从而提高工作的针对性和实效性。

  二要以监测评价督促质量提升。教育质量监测评价是提高教育质量的重要手段,具有重要的导向性作用。今年发布了《国家义务教育质量监测方案》,启动全国义务教育质量监测工作。要制定地方政府履行教育职责督导评估暂行办法,开展地方政府履行教育职责考核评价。要建立职业教育质量评价体系,完善学校、行业、企业、研究机构和其他社会组织共同参与的职业教育质量评价机制。

  三要以公开倒逼质量提升。各级各类教育质量标准、教育质量监测结果和教育督导报告,高校本科教学评估报告、教学质量年度报告、就业质量年度报告、教学质量常态监测数据都要公开,接受社会监督。通过公开,保障社会、家长和学生的知情权,扩大选择权,建立提高质量的激励和竞争机制。

  (五)抓住重要领域和关键环节,深化教育领域综合改革

  教育要发展,根本靠改革。加快推进教育现代化,必须加快教育改革步伐。党的十八届三中全会强调综合改革,综合改革不是改革的综合,要找准牵一发而动全身的问题,牢牢抓住“机制创新”这个“牛鼻子”。

  一要深入推进省级政府统筹改革。省级政府是我国地方行政建制的最高层级,相对于中央,省级政府贴近基层、就近管理;相对于市、县,省级政府具有较强的财政统筹、资源配置和行政调控能力。基础教育、职业教育和绝大部分高等教育的管理权限主要在省及以下各级政府,省级政府在我国教育行政管理体制中具有重要地位和独特优势。去年,印发了《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》,首次在国家层面以文件形式明确和扩大省级政府教育统筹权,调动中央和地方共同办好教育的两个积极性,凡由地方管理更方便有效的事项一律下放到地方。

  二要深入推进高等院校综合改革。随着我国经济体制改革的不断深入,市场在资源配置中的决定性作用日益突出。在高等教育领域,办学经费、高水平师资、科研项目、高质量生源等要素市场已经形成,人才市场的供需关系正从高校为主导的供给驱动转变为用人单位为主导的需求驱动,一定意义上我国高等教育正在从“卖方市场”逐步走向“买方市场”。要贯彻落实好《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》,推动高校面向社会依法自主办学,在改革上取得突破性进展。

  三要深入推进考试招生制度改革。去年,国务院出台了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》,完成了考试招生制度改革的总体设计,同时还出台了高中学业水平考试、综合素质评价、减少和规范高考加分项目和分值、完善高校自主招生规定等配套文件。今年是落实推进年。全国性加分政策鼓励类的全部取消,只保留一些扶持性政策。10个省市全部取消地方加分。为提高高考的科学性和权威性,今年新增3省使用全国卷。规范自主招生,从今年开始回归“选拔具有学科特长和创新潜质学生”的自主招生定位,取消推荐限制,每个学生、每个学校都可以推荐,不再固定学校,全部禁止以联考和培训方式选拔学生,把自主招生时间全部调到高考之后进行。

  四要深入推进办学体制改革。国务院常务会议已审议通过包括《民办教育促进法》在内的一揽子法律修正案草案,已列入全国人大常委会会议议程,正式进入立法程序。教育部正在研究制定鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见,依法建立分类管理基础上的财政、金融、土地、人事等方面差异化扶持政策,健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度,解决民办教育面临的问题和困难,保障民办学校教师学生的合法权益。

  (六)运用法治思维法治方式,全面推进依法治教

  现代化的教育一定是法治教育。依法治教是实现教育现代化的可靠保障。

  一是教育部门要依法行政。要加快转变教育管理方式,增强依法行政的意识,健全依法行政的制度,形成依法行政的习惯。要制定依法治教实施纲要,加快教育法律一揽子修订工作,完善教育法律体系,以良法推动善治。教育部门要按照“法无授权不可为”的原则列出“权力清单”,系统梳理职责权限,划定行为边界,使行政行为于法有据;按照“法定职责必须为”的原则列出“责任清单”,把该管的管好,该服务的服务好,该协调的协调好,既要从越位点退出,又要把缺位点补上。

  二是学校要依法办学。学校是办学的主体,要面向社会依法自主办学。去年,中办印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》,中办国办印发了《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》。教育部出台了《全面推进依法治校实施纲要》《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程(试行)》等规章。全面推进依法治校、加快现代大学制度建设的制度框架初步形成。要制定依法治校评价体系和考核办法,把依法治校能力和水平作为评价学校的重要内容,开展依法治校示范校创建活动,推动学校普遍建立法律顾问制度,提升各级各类学校依法治校水平。

  三是教师要依法执教。教师的一言一行、教师的法治意识,对学生、社会影响深远。广大教师要肩负起为人师表的责任,尽到教书育人的职责。“法律是最基本的道德”,依法执教是教师从教的底线要求。教师要带头遵法守法,享有法律赋予的权利,履行法律规定的义务。对政府来说,要把维护教师合法权益作为不可推卸的重要职责。

  四是加强青少年法治教育。法治教育要从青少年抓起。我国目前各级各类学校在校学生2.6亿,他们的法治素养如何,直接影响着法治国家、法治政府和法治社会的建设。要研究制定青少年法治教育大纲,组织编写宪法教育读本,统筹加强大中小学生的法治教育。

 

  三、关于“四个全面”战略布局下教育工作的新作风新作为

 

  服务“四个全面”战略布局,任务繁重。加快推进教育现代化,时间紧迫。适应新形势新要求,完成新思路新任务,必须要有新作风新作为。

  一要深化理论学习。在党的十八大以来治国理政新的实践中,习近平总书记发表了一系列重要讲话,提出许多富有创见的新思想新观点新论断新要求。讲话贯穿着坚定信仰追求、历史担当意识、真挚为民情怀、务实思想作风、科学思想方法,是新一届中央领导集体执政理念、工作思路和信念意志的集中反映,为我们在新的历史起点上实现新的奋斗目标提供了科学指南和基本遵循。教育系统要深入学习习近平总书记系列重要讲话精神,切实把讲话精神转化为为党和人民的教育事业不懈奋斗的坚定信念,转化为推动教育改革发展适应新常态的科学方法,转化为指导改造客观世界和主观世界的行为准则。

  二要改进工作作风。当前,全党正在深入开展“三严三实”专题教育。“三严三实”,切中了作风之弊的要害,把准了作风建设的命脉,抓住了改进作风的关键,具有很强的现实针对性。教育系统要严格落实“三严三实”要求,改进工作作风,要敢于负责、勇于担当,讲实话、干实事,令必行、行必果。要聚焦问题、解决难题,找准症结,较真碰硬,解决长期积累的深层次问题。要持之以恒、一抓到底,发扬“钉钉子”精神,对重点工作任务紧盯不放,一个环节一个环节地紧抓不放,一个步骤一个步骤地盯住落实,一个项目一个项目地取得实效。

  三要加强党的领导。改革发展稳定任务越重,越要加强和改善党的领导。习近平总书记多次强调,办好中国的事情关键在党,要把抓好党建作为最大的政绩。要抓好意识形态工作。习近平总书记指出,我们的工作说一千道一万,归结为一点,就是坚持和发展中国特色社会主义。共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,马克思主义是我们党根本的指导思想,用马克思主义占领宣传思想阵地、抓好意识形态工作是一项极端重要的工作。要加强课堂教材管理,唱响主旋律,用中国特色社会主义理论引导舆论,用社会主义核心价值观凝聚人心,巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位。要抓好反腐倡廉工作。全面落实党风廉政建设主体责任和监督责任,大力加强领导班子和领导干部政治纪律、组织纪律和廉政纪律建设。

  教育是一个国家和民族最根本的事业。服务“四个全面”战略布局,加快推进教育现代化,使命光荣、任务艰巨、责任重大。要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,按照党中央、国务院的决策部署,开拓进取、扎实工作,为实现 “两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献!

全面实施城乡居民大病保险有效防止群众因大病致贫返贫
发表时间:2016-09-28    来源:网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  城乡居民大病保险工作的主要目标是:2015年底前,大病保险覆盖所有城乡居民基本医保参保人群,大病患者看病就医负担有效减轻;到2017年,建立起比较完善的大病保险制度,与医疗救助等制度紧密衔接,共同发挥托底保障功能。

 

  国务院医改领导小组副组长兼医改办主任

  国家卫生计生委副主任孙志刚

 

  城乡居民大病保险是中国特色全民医疗保障制度的重要组成部分,是有效防止群众因大病致贫返贫的重要制度。 2015728日,国务院办公厅印发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》(国办发〔201557号),要求在全国范围内全面推开大病保险, 2015年年底前覆盖所有城乡居民基本医保参保人群,大病保险支付比例应达到50%以上。全面实施大病保险,加快建立和完善重特大疾病保障机制,将为持续推进医改奠定坚实的基础。

 

  一、深刻理解全面实施城乡居民大病保险的重要意义

 

  新中国成立以来特别是改革开放以来,我国基本医疗保障制度得到逐步健全和完善。1998年国家决定建立城镇职工基本医疗保险制度,2003年和2007年先后建立新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度。20093月新一轮深化医改启动以来,加快建立健全全民医保体系,着力从制度层面上解决人民群众“病有所医”问题。截至2011年底,上述三项基本医保制度已覆盖95%以上城乡人群。但由于受筹资水平有限、地区间发展不平衡等多方面因素影响和制约,一方面,基本医保的总体保障水平仍然相对较低,另一方面,在一些地区基本医保基金出现不同程度的结余,使得部分群众大病医疗费用负担依然较重,群众因大病致贫返贫以及冲击社会道德底线的极端事件时有发生,大病保障仍是全民医保体系建设当中的一块“短板”。

  为了从制度上解决群众因大病致贫返贫问题,在总结提炼广东省湛江市、江苏省太仓市和江阴市等地方实践经验的基础上,20128月,国家发展改革委等6部门印发了《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》(发改社会〔20122605号),明确了大病保险的筹资机制、保障内容和承办方式等方面的重大政策措施,要求各地周密部署,先行试点,逐步推开。截至目前,31个省份按照要求均已开展相关试点工作,其中16个省份全面推开,分别有289个和261个地级以上城市开展了城镇居民和新农合的大病保险工作,覆盖了7亿多城乡居民,实际报销比例提高了1015个百分点。大病保险制度的实施,有效缓解了群众因患大病发生高额医疗费用导致家庭因病致贫返贫问题,赢得了群众的衷心支持和普遍拥护。为此,需要在全面总结试点经验的基础上,加强统筹谋划和组织实施,集中各方面智慧进一步完善制度设计,指导各地全面实施城乡居民大病保险,更好地回应广大人民群众的关切和社会的需求,更好地体现人民政府为人民、惠民生、解民困的基本职责和义务。

  (一)全面实施大病保险是解决群众因大病致贫返贫的重要制度安排。习近平总书记深刻指出,没有全民健康,就没有全面小康。李克强总理多次作出重要批示指示,要求加快推进全民医保体系建设,建立和完善重特大疾病保障机制,使人民群众得到更多实惠。通过全面实施城乡居民大病保险,对患大病居民的家庭灾难性支出给予制度性的补偿,较好地解决部分重特大疾病患者高额医疗费用负担问题,使他们的生活免于陷入困境,是解决群众因大病致贫返贫的重要制度安排,充分体现了中国共产党立党为公执政为民的执政理念,显示了社会主义制度的优越性,对增强全体人民对持续推进医改的信心、确保全面建成小康社会将会起到重要作用。

  (二)全面实施大病保险是健全全民医保体系的重要举措。我国医疗保障体系以基本医疗保险为主体、多种补充保险和商业健康保险为辅助、医疗救助为兜底,各种保障制度定位不同,各司其职。大病保险是在基本医疗保障的基础上,对大病患者发生的高额医疗费用给予进一步保障的一项创新性举措,是基本医保的拓展和延伸。从政策设计和地方实践看,大病保险制度既是对基本医疗保障制度的功能拓展和绩效放大,也是聚焦解决大病问题,补齐基本医保“短板”、推进多层次医保体系建设的重要举措。

  (三)全面实施大病保险是深化医药卫生体制改革的重要内容。深化医改要求实现医保、医药、医疗的密切配合和发挥联动效应。全面实施大病保险,不断提高大病患者的保障水平,既要求规范医疗服务、控制药品虚高支出,为医药、医疗改革创造条件和打好基础,又能通过引入商业健康保险的专业优势,强化支付方式改革,促进医保体系改革。同时,大病保险着力解决大病患者的特殊困难,传递党和政府的关怀,能够赢得社会和人民群众的广泛认同,实现深化医改的政策效果和社会效果的有机统一。

  (四)全面实施大病保险是引进市场机制、促进政府职能转变、创新管理方式的重要探索。当前正在进行的以简政放权、提高效能为核心内容的行政体制改革,是关乎现代社会管理、构建新型治理方式的重大改革。大病保险业务委托商业保险机构管理,是在社会保险和公共管理服务领域探索政府购买服务、创新管理方式的重要尝试。把一部分可以利用市场去办的事务委托出去,政府的医保管理经办机构集中力量保基本、守底线、重监管,既有利于转变政府职能、规范市场行为、提高行政效能,也有利于更好地发挥市场作用,不断激发市场活力。

 

  二、大病保险试点积累的主要经验

 

  几年来,各地在大病保险的试点实践中积累了一些有益经验,主要表现在“四个注重”。

  一是注重坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本理念。坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供,这是医改必须坚持的基本理念。大病保险是深化医改中健全全民医疗保障体系的重要内容,是政府应当向全体民众特别是困难民众提供的公共服务。使群众公平享有基本医疗保障服务,这既是社会主义制度的基本要求所在,也是顺应人民群众的迫切需要所在。

  二是注重坚持政府主导与充分发挥市场机制作用相结合。大病保险通过政府购买服务的方式,将具体承办工作让渡给商业保险机构,有利于发挥商业保险机构专业管理和服务等方面的优势,通过有效的市场竞争,为参保群众提供更方便、快捷的服务,从而实现政府和市场作用的有机结合。

  三是注重推进管理和服务创新。政府相关部门创新管理理念和方式,集中精力做好规划、政策制定和监管等方面工作,同时加强医疗服务行为的监督和管理,不断提升社会管理能力和水平。商业保险机构通过其垂直化的管理模式和全国性的服务网络,为参保患者异地就医和异地结算提供便利,并主动与基本医保信息系统有效对接,加强对医疗费用的审核,控制不合理支出,有效提高基本医保基金的使用效率。

  四是注重发挥中央和地方两个积极性。在国家统一基本政策规定的基础上,各地充分发挥主观能动性,结合本地实际,因地制宜地进行多种形式的探索与创新,丰富了大病保险制度的实践和内涵。

 

  三、准确把握城乡居民大病保险的基本原则和主要目标

 

  在总结各地实践经验基础上,全面实施城乡居民大病保险要把握好以下4条原则:

  (一)坚持以人为本、保障大病。以人为本就是要以保障城乡居民的健康权益为根本目的。在基本医保普惠制的基础上,集中部分医保资金,着力减轻人民群众反映强烈的大病医疗费用负担重的问题,确保大病患者能够及时有效获得救治服务,从制度上防止因大病致贫返贫现象的发生。

  (二)坚持统筹协调、政策联动。统筹协调就是要建立基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险和慈善救助等制度间的衔接机制。各项制度功能定位不同,保障的对象和内容也各有侧重,但是各项制度目标应保持一致,合力输出充沛的保障功能,从而更有效地发挥协同互补作用,提高整体保障绩效。

  (三)坚持政府主导、专业承办。政府在基本政策制定、组织协调、基金筹集以及监督管理等方面要发挥主导作用,这是政府履职尽责、努力实现人人享有基本医疗卫生服务目标的具体体现。同时,要充分发挥市场机制作用,通过政府购买大病保险服务的形式,由商业保险机构承办,充分发挥商业保险机构的专业经营优势和全国网络优势,放大保障效应,提高运行效率和质量。

  (四)坚持稳步推进、持续实施。大病保险的保障水平要与经济社会发展、医疗消费水平及财政承受能力相适应。只有强化社会互助共济的意识和作用,形成政府、个人和保险机构共同分担大病风险的机制,才能确保制度的可持续性。大病保险是一项开创性工作,需要在实践中不断完善。国家的顶层设计确定了必要的基本原则和要求,各地要从实际出发,在总结试点经验的基础上,制定和完善具体的实施方案,把制度建设和机制创新放在突出位置,有针对性地研究解决实践中出现的深层次问题,有效、有序、稳步推进大病保险工作。

  城乡居民大病保险工作的主要目标是:2015年底前,大病保险覆盖所有城乡居民基本医保参保人群,大病患者看病就医负担有效减轻;到2017年,建立起比较完善的大病保险制度,与医疗救助等制度紧密衔接,共同发挥托底保障功能。这一目标集中体现了大病保险避免发生家庭灾难性医疗支出、提升城乡居民医疗保障公平性的制度意义。根据世界卫生组织(WHO)定义,当一个家庭中用于医疗的支出占家庭可支配收入(家庭可支配收入=家庭总收入-食品等生活必需支出)的比重等于或超过40%,即认为可能发生家庭灾难性医疗支出,也就意味着这个家庭可能会发生因病致贫、返贫的问题。换算成我国的数据,大体可以个人年度累计负担的合规医疗费用超过当地统计部门公布的上一年度城镇居民、农村居民年人均可支配收入作为高额医疗费用以及发生因病致贫返贫的主要测算依据,据此设定大病保险的筹资标准、报销起付线等,更好地体现出保障的精准性。高额医疗费用标准根据城乡居民收入变化情况,建立动态调整机制。 

 

  四、全面实施城乡居民大病保险的主要任务

 

  全面实施城乡居民大病保险要抓好完善筹资机制、提高统筹层次和保障水平、加强不同保障制度衔接、规范承办服务以及严格监督管理等方面的重点工作和任务。

  (一)关于完善筹资机制。

  大病保险的筹资水平直接决定着保障水平的高低,并与各地高额医疗费用发生的概率及费用水平情况、基本医保基金运行状况、大病的预期保障目标等因素密切相关。因此,合理确定大病保险的筹资区间和标准就显得尤为重要。从目前各试点地区实践来看,大病保险年度筹资标准多为1540/人,最高一般不超过50元。一些地区规定为城乡居民基本医保人均筹资总额的5%左右,最高不超过10%。一般而言,城镇居民人均筹资水平略高于农村居民。同时,随着城乡居民基本医保总筹资额的增加,相应提取的大病保险人均筹资也会有所增加。2015年城乡居民基本医保政府年补助额为380/人,个人缴费标准约为120/人。经过有关部门的反复测算,在2015年年底之前实现大病保险全面推开,资金来源是有保障的,大病保险的支付比例能够达到规定的要求。

  大病保险资金来源于城乡居民基本医保基金,具体办法是从城乡居民基本医保基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金。城乡居民基本医保基金有结余的地区,利用结余筹集大病保险资金;结余不足或没有结余的地区,在年度筹集的基金中予以安排。因此,群众在参加基本医保的基础上自动享受大病保险待遇,没有额外增加缴费负担。我们要看到,当前,一些地区基本医保基金结余还是比较充分的,但各地区基金收支差异较大,部分地区当期结存率低于全国平均水平,个别统筹地区基金累计结余出现赤字。为此,要完善城乡居民基本医保的多渠道筹资机制,保证制度的可持续发展。

  (二)关于提高统筹层次

  按照社会保险的“大数法则”原理,统筹区域越大,抗风险能力以及保障能力、水平就越高。为此必须提高统筹层次,有效缓解不同统筹地区的筹资压力,实现大病保险资金的合理调节和风险均摊,以确保资金的稳定性。此外,提高统筹层次,也有利于地方政府在选择承办机构时,减少重复审核,节约相关招标费用,从而有效控制大病保险的行政管理成本。为此,大病保险原则上要实行市(地)级统筹,鼓励省级统筹或全省(区、市)统一政策、统一组织实施。

  目前各地的城镇居民基本医保大部分地方是地市级统筹,而新农合多数是县级统筹。为了更好地体现大病保险的“合舟共济,风险分散,利益共享”的要求,部分省份在提升统筹层次上已经做出了大胆尝试。比如,作为一个人口大省,河南省新农合和城镇居民大病保险分别从2014101日和201511日起实行省级统筹,实现了资金管理、补偿政策、保障范围、保障年度、结算平台的“五个统一”,并综合考虑各省辖市、省直管县(市)居民人均可支配收入、医疗消费水平和大病保险受益的公平性等因素实行差异化筹资。全省统一筹集、管理和使用大病保险资金,较好体现了医疗保障和医疗资源使用的公平性,有利于参保人群异地报销就医费用。

  (三)关于提高保障水平

  大病保险的具体保障水平取决于筹资水平、起付标准、报销比例、报销范围等方面因素。参保人患大病发生高额医疗费用,由大病保险对经城乡居民基本医保按规定支付后个人负担的合规医疗费用给予保障。2015年大病保险支付比例应达到50%。未来随着大病保险筹资能力、管理水平不断提高,支付比例将进一步提高,更有效地减轻个人医疗费用负担。

  合规医疗费用是大病保险支付的重要依据,是指实际发生的、符合临床需要和诊疗规范的合理医疗费用,这和我们常说的基本医保政策范围内医疗费用是有明显区别的。目前,基本医保政策范围内报销比例达到70%左右,但实际报销比例只有50%左右,也就是说,还有50%左右的医疗费用完全需要群众个人自付。为进一步提高大病患者的保障水平,合规医疗费用不应仅局限于基本医保诊疗目录、药品目录以及服务设施支付标准范围内的费用,还应当包括报销目录外群众自付的合理费用。其原因是,参保人罹患大病尤其是重特大疾病时,由于病情复杂、就诊医疗机构级别较高,往往医疗费用也较高,在治疗手段和用药种类上一般都会突破基本医保的报销目录范围。特别是随着就医费用的增长,患者自付费用占比也随之增长。统计数据显示,当就医费用不超过5000元时,政策范围外医疗费用平均占比仅为10%左右,而当就医费用超过50000元时,政策范围外医疗费用平均占比往往超过25%,甚至更高。这就意味着,如果将合规医疗费用仅限定为基本医保的报销目录范围,会显著地降低大病保险实际支付比例,给患者尤其是中低收入患者带来较重的医疗费用负担,一定程度上仍无法有效解决中低收入患者的高额医疗费用负担问题。因此,不能将合规医疗费用范围单一限定在基本医保报销目录范围内。考虑到我国各地大病保险筹资水平以及大病发生概率等方面的差异,合规医疗费用的具体范围可由各省(区、市)和新疆生产建设兵团结合实际分别确定。

  为建立健全大病保险制度,提升大病保险的保障水平,各地要强化精细化管理,科学界定合规医疗费用范围。在城乡居民基本医保报销范围的基础上,引入和推广循证医学理念,通过药物经济学的评估与遴选,将治疗必需且疗效明确的药品、诊疗项目或服务设施纳入大病保险支付范围。同时结合完善公立医院药品集中采购办法,并建立公开透明、多方参与的价格谈判机制,通过多种方法降低准入药品和相关服务项目的支付价格。

  社会保险遵循公平性原则,维护社会公平,缩小社会贫富差距,是社会保障制度的基本出发点,也是社会保障政策实践的归宿。为了提高大病保险制度托底保障的精准性,鼓励地方探索向困难群体适当倾斜的具体办法。由于我国目前没有普遍建立家庭收入登记制度,难以区分不同家庭的经济条件,因此对享受大病保险实施普惠制。对于一些特别困难的群体,各地可以参考精准扶贫的做法,根据实际情况对他们的大病保险起付标准进行精细化测算,以提供精准化、个性化的帮助。

  (四)关于加强不同保障制度衔接

  我国的医疗保障制度是由基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险及慈善救助等共同组成的一个制度体系。其中基本医保和大病保险制度的目标面临的是有效应对城乡居民所面临的疾病支出风险,但由于一般采用报销比例制,因此很难从根本上彻底解决并消除因大病致贫、返贫的问题,一些贫困家庭的重特大疾病患者,在基本医保和大病保险报销之后仍付不起自付部分。医疗救助制度是通过支持参保、报销部分自付医疗费用等多种形式,对低收入群体所面临的医疗支出风险予以进一步分担的又一项重要制度安排。在低保、五保家庭才能享受医疗救助的基础上,国家逐步将低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等困难群众纳入医疗救助范围,不断加大救助力度。疾病应急救助是针对身份不明确或无力支付相应费用的患者由医疗机构给予先行救治的一种救济形式。商业健康保险及慈善救助是医疗保障制度的重要组成部分。不同的保障制度有不同的功能定位,落实到具体的每一个参保群众身上,必须要实现不同制度的互补联动。要以问题为导向,在政策制定、待遇支付、管理服务等方面做好衔接,努力实现大病患者应保尽保。特别是要重点针对特困居民建立以人为本的全方位保障制度。对因高额医疗费用造成严重家庭负担的重特大疾病患者,及时一并给予应急救助、医疗救助、慈善救助等综合救助,使来自政府和社会的各种救助力量相互衔接、相互补充、相互叠加,最大限度地保障重特大疾病患者的基本医疗所需,避免其陷入“无钱看病”乃至“弃医等死”的医疗灾难和家庭悲剧。

  为确保不同保障制度发挥合力,需要在以下4个方面做好有效衔接。一是报销流程衔接。医疗费用首先由基本医疗保险报销,对于发生的高额医疗费用,在基本医疗保险报销后给予大病保险报销,然后由医疗救助给予适当补偿,同时鼓励慈善救助给予救助;对于符合商业保险条件的,则由商业保险报销。二是信息系统衔接。健全各级、各职能部门间共享的信息登记核对机制,保证大病保险与基本医保和医疗救助、慈善救助等社会救助制度在相关社会保障信息上的“无缝”对接、互联互通,为有效开展大病保险工作提供及时、准确、全面的基础信息。三是保障对象衔接。为了体现制度的公平性,大病保险服务对象是所有城乡居民基本医保参保人。在此基础上,对于困难群体、低收入家庭,通过医疗救助、慈善救助等社会救助制度予以保障,在救助政策上向困难群众倾斜。四是工作机制衔接。健全政府领导、部门协调、社会参与的工作机制,明确各相关部门、单位的职责任务,明确各项制度的边界和保障范围,努力实现政府部门之间以及与商业保险机构、医疗机构之间的紧密合作。

  同时,要鼓励有条件的地方探索建立覆盖职工、城镇居民和农村居民的有机衔接、政策统一的大病保险制度。实践中,江苏省太仓市等地开展了富有成效的探索。在太仓市,2008年该市全面整合职工医保、城镇居民医保、新农合,并将医疗救助纳入统一管理范围,执行统一的筹资标准、实行统一的财政补助,参保人享受统一的医保待遇。20117月,该市正式启动大病保险,采取城镇职工与城乡居民差异化缴费、公平化保障机制的做法。根据以往重大疾病自付费用情况,结合保障目标,以筹资的可持续为前提,测算出大病保险的筹资标准为职工医保50//人、城乡居民20//人。目前该市因大病致贫现象得到有效缓解,建立大病保险制度后,总费用10万元以上的病例实际报销比例平均达到了80%。同时,制度可持续性初步实现,在没有改变筹资标准、起付标准、报销比例的前提下,太仓市大病保险资金运行平稳,年平均结余率在9.1%左右。

  要推动实现新农合重大疾病保障向大病保险平稳过渡。自2010年开始,新农合从农村儿童先天性心脏病、急性白血病起步,开展重大疾病保障试点工作。截至2014年,共有尿毒症、肺癌、乳腺癌、急性心肌梗塞、脑梗死等22种重大疾病纳入新农合大病保障范围。新农合重大疾病保障与大病保险有区别也有联系。大病保险是从基本医保基金中独立划拨资金,为符合规定条件的高额医疗费用提供补偿的制度性安排,以高额医疗费用而不以病种作为区分报销与否的依据。新农合重大疾病保障是针对特定病种建立的一种基本医疗保障机制,和普通疾病相比,只存在报销政策的差异,并不单独建立专项资金。各地在大病保险全面实施的过程中,可以按照群众的现有保障水平不下降的原则,通过按病种付费等支付方式改革推动22种重大疾病逐步并入大病保险制度,避免引起社会大的波动。

  (五)关于规范承办服务

  将大病保险交给商业保险机构承办,是一项制度性创新,在打破现有经办模式、提升管理服务效率、转变社会治理方式以及强化市场竞争意识等方面具有重要而深远的意义。商业保险机构承办大病保险的优势主要体现在全国垂直管理、全国服务网络、用人机制灵活、有效的盈亏激励机制等方面。如在灵活的人员流动机制和薪酬体系之下,商业保险机构可以根据服务人口规模的变化灵活调整服务人员的数量,保持合理的工作人员服务对象比例。商业保险机构承办大病保险,通过和政府相关部门紧密协作,联合开展医疗行为监督、费用审核等各项管理服务工作,有助于合理控制医疗费用。另外,针对异地报销程序复杂、监管难度大、不合理医疗消费较为严重等情况,商业保险机构可以依托覆盖全国的服务网络,建立异地就医服务监督机制,控制和审核虚假医疗消费,使基本医保保障效率更高。因此,要支持商业保险机构承办大病保险,原则上通过政府招标选定商业保险机构承办大病保险业务;对商业保险机构承办大病保险的保费收入,按现行规定免征营业税,免征保险业务监管费;2015年至2018年,试行免征保险保障基金。

  对商业保险机构试行免征保险保障基金充分体现了政府对承办大病保险的商业保险机构的政策支持。国家试行免除此项业务的保险保障金,一方面可有效降低大病保险的经营成本,另一方面可以充分发挥基本医保基金的作用,将更多资金用于大病患者的医疗费用保障。

  全面实施大病保险要坚持公开、公平、公正和诚实信用的原则,在规范大病保险招标投标与合同管理的基础上,遵循“收支平衡、保本微利”,合理控制商业保险机构盈利率,建立动态调整机制。大病保险是基本医保的拓展和延伸,是一种特殊的公共产品,承办机构不应从中赚取高额利润。但是,商业保险机构作为市场主体,必然要追求成本和利润的平衡,如果长期出现亏损,也会影响其积极性,导致承办工作不可持续。“收支平衡、保本微利”原则就是在考虑商业保险机构经营成本的基础上,合理控制商业保险机构盈利率的一项具体规定,当商业保险机构因承办大病保险出现超过合同约定的结余,需向城乡居民基本医保基金返还资金;因城乡居民基本医保政策调整等政策性原因给商业保险机构带来亏损时,由城乡居民基本医保基金和商业保险机构分摊,具体分摊比例应在保险合同中载明。  

  (六)关于严格监督管理

  为确保大病保险的完善和可持续发展,必须注重强化对商业保险机构和医疗机构的监督管理。

  要加强对承办商业保险机构的监管。人力资源社会保障、卫生计生等部门要建立以保障水平和参保人满意度为核心的考核评价指标体系,加强监督检查和考核评估,督促商业保险机构按合同要求提高服务质量和水平。开展大病保险的考核评估制度,旨在客观、公正、全面、准确地发现大病保险在推进过程中存在的问题,找出原因,总结经验,探索规律,为科学决策提供政策建议;通过定量和定性的分析,推动实现大病保险制度的精细化管理。因此,在评估体系建设上,应重点关注大病保险的保障度、公平性、可持续性、高效性等指标。

  要加强对医疗机构医疗服务行为和医疗费用的监管。大病保险应基于医疗服务、医疗保障体制改革的全局战略,协同推进支付方式改革,及时建立重特大疾病的诊疗规范和临床路径。通过对诊疗技术和医疗服务行为的监管,有效防范医疗风险、控制不合理的医疗费用支出,这是保证大病保险长期稳定运行的重要内容。各地应将支付方式改革作为大病保险推广实施的重要条件,可以结合开展按病种付费等支付方式改革,采取打包付费的方式,在限定的额度内,将所有医疗费用纳入报销范围。

 

  五、强化组织领导,确保全面实施大病保险

 

  全面实施大病保险是国务院明确的重大任务要求。为确保2015年年底前在全国全面推开,各地区要进一步健全工作机制,抓紧制定实施方案,细化工作任务和责任部门,明确时间节点和工作要求。国务院有关部门将进一步指导各地结合当地经济社会发展水平、医疗保险筹资能力、城乡居民患大病发生高额医疗费用的情况、基本医疗保险补偿水平,精细测算、科学合理确定大病保险的筹资标准和保障水平,为确保制度可持续性提供支撑。国家层面将组织开展评估督导,根据实践及时调整完善相应政策。同时,要加强宣传解读,使群众广泛了解大病保险政策,科学理性对待疾病,增强全社会的保险责任意识,为全面实施大病保险营造良好的社会氛围。

  我们坚信,有党和政府的坚强有力领导,有各地区各部门的大力支持,有广大群众的衷心拥护,大病保险这项惠及民生的事业一定能够在全国遍地开花,真正为解决群众因大病致贫、返贫问题,构建公平和谐社会发挥重要作用。

                          

以改革创新增强经济发展动力和活力
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  要在新常态下克难而进,实现经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,就必须拿出比抓增长速度更大的劲头,同时继续发扬主动作为、勇于探索的担当精神,打破惯性思维,深入研究新情况,主动采取新措施。

 

  中央政策研究室副主任潘盛洲

 

  我国经济发展进入新常态,标志着经济增长从高速转向中高速,同时也要求我们以提高经济发展质量和效益为中心,加快推进转方式调结构,促进经济平稳健康发展、迈向中高端水平。而要实现这一目标,必须坚持发展是硬道理、发展必须是科学发展的战略思想,狠抓改革攻坚,突出创新驱动,不断增强经济发展的动力和活力。

 

  一、新常态下发展仍是我国的第一要务

 

  习近平总书记多次强调,以经济建设为中心是兴国之要,发展是党执政兴国的第一要务,是解决我国一切问题的基础和关键。同时,他也反复强调,我们要的是有质量、有效益、可持续的发展,要的是以比较充分就业和提高劳动生产率、投资回报率、资源配置效率为支撑的发展。他特别强调,对我国经济发展新常态,要坚持发展、主动作为。总书记的这些重要讲话,为我们在新常态下准确领会和切实坚持发展是硬道理、发展必须是科学发展的战略思想指明了方向。

  新常态下第一位的任务仍然是发展。经过新中国60多年特别是改革开放30多年的发展,我国经济总量已跃居世界第二位,综合国力大为增强,人民生活水平大为提高,这是公认的事实。但必须看到,目前我国人均GDP仍排在世界第80位左右,经济技术水平同发达国家相比还有较大差距,产业总体上还处于中低端水平,城乡区域发展差距依然较大,部分群众生活还比较困难,发展任务仍任重道远。尤其从当前看,如果经济增长速度下滑过快,不仅转方式调结构的目标难以达到,而且就业、收入、社会保障等方面的问题也会凸显出来。因此,那种认为经济发展进入新常态后,经济增长就不再重要了、考核不以GDP增长速度为主要衡量指标就是不要GDP了、换挡就是不讲速度的认识是非常错误的。必须明确,我们讲不要简单以国内生产总值增长率论英雄,不是说不要经济增长,而是要防止把发展简单化为增加生产总值,一味在增长率上进行攀比,以生产总值排名比高低。我们必须以习总书记的重要讲话精神为指针,全面认识经济持续健康发展和生产总值增长的关系,继续坚持以经济建设为中心,牢牢抓住发展这个第一要务不放松,努力做到经济增长调速不减势、量增质更优。

  新常态下的发展特征决不是经济增速持续下行。由于自2012年以来我国经济增长率持续下降,与此同时,社会消费品零售总额增长率、固定资产投资增长率、工业增加值增长率和进出口增长率等主要经济指标也呈持续下落走势,有的同志就得出结论:新常态下的经济发展特征就是经济增速持续下行,或者说所谓“新常态”就是经济增速持续下行的“新常态”。这种看法同样是不正确的。实际上,近年来我国经济增速走低,从1978年至2011年间的年均10%左右的高速增长降为7%左右的中高速增长,是由多种复杂因素造成的。但这种减速不会持续进行下去,经过一段时间的调整,经济发展会稳定在一个中高速的增长速度上,并围绕这个增长速度上下波动,且保持一个较长时期。因此,新常态下我国经济发展的基本特征是中高速增长,而不是增速持续下行。有关研究也表明,无论是从经济周期理论分析还是从经济结构调整理论分析、无论是从经济潜在增长率角度分析还是从人口红利角度分析,经济持续下行决不是我国新常态下的发展特征。与此相反,由于我国经济韧性好、潜力足、回旋空间大,经济发展具有许多有利条件,特别是由于当前我国产业升级、基础设施完善、环境改良和城镇化等投资机会多,扩大消费空间大;社会储蓄率高、外汇储备足、投资资源丰富,随着“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等战略的实施,完全可以靠投资、消费和外贸这“三驾马车”来实现经济中高速增长。因此,我国经济发展的新常态实际上是经济保持中高速增长、稳中求进的新常态。

  新常态下的发展必须是质量和效益不断提升的发展。现实已经充分证明,过去那种靠拼投入、拼资源、拼环境而实现高速增长的经济发展方式已不可持续。新常态下,我们必须通过深化改革创新,不断培育更多依靠要素质量提升和配置效率提高的发展新动力,促进经济发展质量和效益的持续提升;必须更加积极地回应人民群众的关切,通过调整优化产业结构,扩大就业规模,提高就业质量,不断增加人民群众收入;必须通过坚持不懈推进节能减排和保护生态环境,促进资源节约和永续利用,使人们能够吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上安全的食品。简言之,新常态下的发展必须是实实在在、没有水分的发展,是经济发展质量和效益得到提升又不会带来后遗症的发展,是就业比较充分、居民收入增长较快、广大群众生活普遍改善的发展,是节约能源资源、搞好环境保护,加快形成资源节约型与环境友好型社会的发展。

  新常态下坚持发展必须主动作为、勇于探索。必须认识到,新常态下推动经济发展的难度与过去相比不是小了而是大了。在传统发展方式下,经过多年实践,不论是政府还是企业,都掌握了一些提高增长速度的办法。但现在不仅劳动力、土地等生产要素的成本上升较快,而且能源资源和生态环境的约束也不断强化,加上经济总量的盘子与过去相比也大多了、目前我国经济体制中的许多方面与面临的新变化新要求不相适应,在这种情况下既要保持经济中高速增长,又要使经济发展的质量和效益明显提升,还要保护好生态环境,难度当然更大了。因此,要在新常态下克难而进,实现经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,就必须拿出比抓增长速度更大的劲头,同时继续发扬主动作为、勇于探索的担当精神,打破惯性思维,深入研究新情况,主动采取新措施,才能找到一条符合本地实际、有质量、有效益、可持续的发展路子,才能实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展,才能不断开创新局面。

 

  二、以深化改革转换经济发展动力

 

  改革既是发展的动力,也是发展的制胜法宝。在经济发展进入新常态的背景下,要实现经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整,确保经济平稳健康发展,必须全面深化改革,加快转变经济发展方式,切实转换经济发展动力。从缓解当前经济下行压力、破解制约经济运行难题的角度看,个人认为,应重点着力深化以下方面的改革。

  深化行政审批制度改革。实践证明,推动经济发展既要靠发展目标和宏观政策引导,又要靠微观主体的活力和创造力,靠微观主体连续不断地开办新企业、开发新产品、开拓新市场。党的十八大以来,我国经济体制改革围绕处理好政府和市场的关系问题,以深化行政审批制度改革为突破口,把简政放权、放管结合、优化服务的改革不断推向深入。在这些改革的推动下,近年来在经济增速有所放缓的形势下,全社会就业总量不减反增,如2014年虽然经济增长为7.3%,增速比前些年低,但城镇新增就业却高达1300多万人,比前些年都多;今年上半年经济增长为7%,而就业继续稳定增加,城镇新增就业达718万人,完成全年新增就业目标的71.8%。为什么会出现这样的结果?就是因为下好了简政放权这步“先手棋”,改善了营商环境,使大量新的市场主体像雨后春笋般涌现出来。去年全国新登记注册市场主体达到1292.5万户,今年上半年新登记注册企业同比又增长19.4%,不仅带动了就业,还形成了新的创业潮。但是,由于相关改革政策的衔接配套不够,对一些相互关联的改革任务同步推进不够,使得这些方面改革的巨大潜能仍未完全充分发挥出来,从而阻碍了相关市场主体创业创新的积极性。比如,国家在投资项目核准办法中明确规定,项目核准前,项目单位应提交环评审批意见,而环评审批又要求提供项目“路条”文件即核准文件,这就陷入了互为前置、互为牵制的困境。又比如,一些地方的工商部门虽已明确宣布取消对企业的年检要求,但相当多的行业监管部门却继续要求企业提供带工商部门公章的年检材料;质检部门的组织机构代码证和银行系统对基本账户的管理仍然依赖工商登记和年检,这让企业感到无所适从。再比如,实施注册资本制度改革以来,按照“先照后证”原则,旅馆业主完成营业执照办理后,仍然需要取得公共场所卫生许可证、消防安全检查合格证、特种行业许可资格等才能营业,而办理这3项审批至少需耗时1个月以上,时间仍然拖得太久。这些问题表明,必须进一步深化简政放权、放管结合、优化服务的改革,全面取消非行政许可审批,大幅减少投资项目前置审批。国家相关部委应对投资项目的审批流程进行梳理再造,对非必要的前置审批予以简化、下放或取消,对必要的前置审批由各有关部门进行并联审批,做到既要从越位点退出,又要把缺位点补上,坚决消除束缚市场主体手脚的各种体制性障碍,保障市场公平有序竞争,使每一个有意愿有能力的创业创新者都有如鱼得水的良好环境。地方政府对上级下放的审批事项必须接得住、管得好。

  深化金融体制改革。金融是现代经济的核心。要实现经济长期持续健康发展,必须深化金融改革,充分激发金融体系的内在活力,更好地服务实体经济。改革开放以来,我国有序开放银行、证券、保险等金融部门,形成了国有金融股为主、多种所有制并存的金融机构体系和金融市场体系,较好地满足了实体经济多元化的金融服务需求,为我国经济社会发展作出了重要贡献。但从当前我国经济发展的现实需要看,金融机构体系和金融市场体系的发展还存在一定差距。主要表现在:中小企业特别是小微企业贷款难、贷款贵问题非常突出;从总体上看实体经济的融资成本普遍过高。有关调查表明,目前有的地区商业银行贷款利率普遍在6%以上,一般贷款加权平均利率则在7%以上,而企业投资利润率平均仅为5%左右,融资成本过高已严重影响到企业的生存与发展。解决上述问题的关键在于按照党的十八届三中全会决定的要求,深化金融体制改革,加快完善金融机构体系和金融市场体系。重点是推进以下改革措施:一是加快完善金融机构体系。要在加强监管前提下,拓宽民间资本进入银行业的渠道,推动具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。发展中小型银行等金融机构不仅可以有效保持和扩大国内银行的市场份额,提升银行体系的整体竞争力,减轻外资银行给国内银行带来的直接压力,而且可以有效提高我国银行业的整体服务水平,因为中小型银行面对的是相对较小的区域或社区,对客户比较了解和熟悉,能够及时发现客户经营过程中出现的困难,从而能够及时提供相关具有明显地域特征的金融服务,对客户的服务一般会比大型商业银行更具个性化、更到位。因此,应抓紧制定相关政策,在落实监管措施和稳健标准、建立存款保险制度的基础上,允许和支持民间资本依法发起设立立足当地、立足基层、主要支持小微企业发展和服务群众的地区银行、社区银行等中小型银行;在农村地区,则应鼓励和支持民间资本参与设立村镇银行,规范发展农村合作金融和小额贷款公司等。加快形成竞争充分、服务优良、成本低廉、风险可控,服务小微企业、社区群众和“三农”的金融机构体系。二是健全多层次资本市场体系。这是提高企业直接融资比重、引领经济创新升级的有效途径。要深化新股发行制度市场化改革,进一步弱化行政审批,强化资本约束、市场约束和诚信约束,完善上市公司投资者回报机制,引导和鼓励增加现金分红,健全退市制度,不断提高上市公司质量,严惩内幕交易、操纵市场、欺诈上市、虚假披露等违法违规行为;全面推进创业板改革,完善全国股份转让系统交易机制,发展服务中小企业的区域性股权市场,探索建立区域性股权市场、全国转股系统和交易所市场之间的转板机制;大力发展债券市场,扩大企业债券发行规模,建立包括所有公司制法人的公司债券公开和非公开发行制度。三是完善金融监管协调机制。既要由分散转向统一协调,防止监管空白和重叠,又要由事前监管转向事中事后监管,培育投资人风险识别和定价能力,提高金融监管机构信息披露等市场化监管能力和对风险的联合快速处置水平。

  深化户籍制度改革。2013年召开的中央城镇化工作会议强调指出,推进人的城镇化,一个重要的环节在户籍制度;并明确要求,各地区要尽快出台具体可操作的户籍改革措施,并向全社会公布,让群众知道不同城市的落户条件,安排好自己的未来,给群众稳定的预期和希望。根据中央的部署,各地纷纷制定了户籍制度改革方案,并采取多种有效措施,推进农业转移人口市民化,取得了明显成就。但有关调查发现,有些地方设计的城市落户门槛仍然过高,导致农业转移人口市民化遇到较大阻力;有些城市虽然实行了积分入户制度,但程序繁琐、指标控制较严;有些地区外来务工人员子女义务教育阶段仍未做到“以公办学校为主”。由于就业不稳定和担心承包地、宅基地被收回,部分已经进城就业的农民在城市落户的意愿减弱甚至熄灭。对此,应从推进整个国民经济平稳健康发展的高度来理解加快户籍制度改革的重大意义。必须认识到,推进农民工市民化,既是民生工程又是发展工程,虽然从短期看需要增加公共服务,加大城市政府的支出压力,但从长期看不仅造福广大群众,还能够扩大消费、带动投资、促进发展。尤其是在当前社会投资增速持续回落的情况下,通过加快户籍制度改革,使较多的农民工转为城镇居民,不仅可以较快增加吃穿用等方面的消费,还可以扩大对学校、医院等方面的需求,从而可以拉动这些方面的建设投资,同时还可以加快城镇商品房销售,由此可以部分甚至全部对冲掉在制造业等方面投资水平的下降。目前我国有农民工2.7亿人,如果逐步把这些农民工全部转为城镇居民,则可以扩大内需30万亿元左右(据测算,安置一个农民工平均约需增加城镇建设投资10万元,2.7亿农民工则需27万亿元投资;目前城镇居民人均年消费比农村居民高出1万多元,2.7亿农民工转为城镇居民后可增加消费3万亿元。两者相加即为30万亿元),超过2014年我国社会消费品零售总额(为26.2万亿元)。当然,加快人的城镇化需要增加投资。钱从哪里来?应坚持“多条腿”走路,一方面通过财政拨款或发债等方式筹集资金,用于城市基础设施建设;另一方面可采取政府和社会资本合作(即PPP)等方式,吸引和鼓励社会资本参与城市供水供气、公共交通、污水垃圾处理等设施建设和经营,拓宽多元投资渠道;还可以探索设立城市基础设施建设银行、住宅银行等新型政策性金融机构,为城市基础设施和住房建设提供融资服务。对那些已经在城镇就业但就业不稳定、难以适应城镇要求或不愿落户的农村人口,应逐步提高基本公共服务水平,努力解决好他们的子女教育、医疗卫生、社会保障等需求,使他们在经济周期扩张、对劳动需求扩大时可以在城镇就业,而在经济周期收缩、城镇对劳动力需求减少时,可以有序回流农村。同时应进一步强化宣传引导,灵活运用互联网、电视、广播、报纸、手机短信及微博微信等多种方式,引导群众全面了解认识户籍制度改革政策,大力宣传各地在解决农业转移人口及其他常住人口落户城镇、保障合法权益、提供基本公共服务等方面的有益探索、典型经验,合理引导社会预期,调动农业转移人口进城落户的积极性。

  深化房地产政策改革。之所以要深化房地产政策改革,是因为在当前经济下行压力较大的形势下,要避免经济硬着陆,必须促进投资稳定增长。而投资主要是制造业、基础设施和房地产三个领域的投资。由于目前相当部分制造业行业都处于产能过剩状态,因此要促使制造业投资有较大幅度的提高比较困难;而基础设施投资因其占固定资产投资的比重较低(目前只占17%左右),所以即使其有了较大幅度的提高,也较难拉动整个投资率的回升。因此,只有在保持房地产市场稳定调整的情况下,才能使整个投资增速保持基本稳定或提升,从而缓解当前经济下行的压力。另外,从房地产业与上下游产业的连带关系看,近年来,房地产业每年消耗我国钢材总量的25%左右、水泥的70%左右、木材的40%左右、玻璃的70%左右,如果房地产业下行太快,将加剧相关产业的过剩矛盾。从防范金融风险的角度看,由于近些年金融机构新增贷款中相当部分与房地产有关,也非常有必要保持房地产市场稳定调整,否则,如果房价快速下降、商品房销量大幅下跌,有可能引发系统性金融风险。深化房地产政策改革的关键点是,明确发展房地产业的根本目的是保障广大群众住有所居,而不是像发展证券市场那样是为了给广大群众提供一种投资载体,换句话说,买房是为了住,而不是为了像买股票那样为了投资。因此,应在明确房地产业发展方针并广为宣传的同时,针对当前各地房地产市场发展变化不同、出现明显分化现象的实际,加强分类指导,因地施策、因城施策,督促地方政府切实承担起调控当地房地产市场的主体责任。应明确要求相关地方政府,在加强调查研究的基础上,及时制定和实施本地区促进房地产市场平稳健康发展和转型升级的政策措施,强化住房及其用地供应的分类管理,健全差别化住房信贷和税收政策,培育发展房屋租赁市场,支持居民合理的自住和改善性住房需求,稳定房地产投资和商品房销售,促进房地产市场平稳运行。对于那些商品性住房供大于求的城市,应允许当地政府通过购买方式,把符合条件的存量住房转为公共租赁住房,把“补砖头”与“补人头”结合起来,实行实物保障与货币补贴并举;同时,鼓励和支持符合公租房保障条件的家庭,通过租赁市场解决住房问题,政府按规定提供货币化租赁补贴。应鼓励各地区各相关部门创新工作思路和方法,把住房保障与市场调节有机衔接,充分发挥市场作用,大力实施棚改货币安置和公租房租赁补贴,以政府购买服务等方式把部分符合条件的存量房转为公租房或棚改安置房,以货币补贴方式支持困难家庭租赁或购买存量房改善住房条件。同时应按照党的十八届三中全会的要求,改革税制,逐步在全国范围开征房产税。房产税的设计应有所侧重,对一定面积的自住型房产,按较低的税率征收房产税;而对超过一定面积或拥有二套较大面积以上的房产,则按较高的税率征收房产税,以抑制利用房产进行投资获利的行为。

  深化国有企业改革。国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。在当前形势下,尤其需要进一步增强国有企业活力,提高国有企业的竞争力,发挥国有经济的主导作用,以推动整个国民经济更有效率、更加公平、更可持续发展。为此,必须按照党的十八届三中全会和《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》要求,深化国企国资改革,促进国有企业持续健康发展。从目前形势看,深化国有企业改革应重点在以下四个方面用力:一是改革国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管。实行这项改革的根本目的是实现政企分开和所有权与经营权分离,给企业充分而有保障的经营自主权,使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。途径就是组建若干国有资本运营公司和投资公司,让这两类公司在政府和企业之间发挥“界面”和“隔离层”的作用,使政府国资监管机构不能直接干预实体企业的生产经营,而按照层层出资关系,确立政府国资监管机构、两类公司、实体企业之间的逐级授权经营链条,从而实现国有资产所有权和经营权的有效分离。当然,“管资本”是改革的最终目标模式,不可能一步到位,考虑到当前不少国有资产上依然附着包括冗员、办社会等历史负担,过渡期国资监管定位应包括管资本、推动有关改革试点、推进结构调整、化解历史问题等。二是建立职业经理人制度,更好发挥企业家作用。这既是党的十八届三中全会提出的一项明确要求,也是当前国企改革亟需推进的一项重大举措。所谓职业经理人指的是包括母公司层面的经理团队以及各子公司层面的董事会成员和经理团队等。可以设想,在国有资本出资机构、两类公司、两类公司旗下公司这三层架构中,两类公司的董事、董事长都应由政府的国有资本出资机构聘任和管理,而两类公司以下的公司经营层就应该主要由董事会在职业经理市场上通过竞争性办法选聘,公司高管由经理人提名、董事会批准。当然,对于市场化选聘的职业经理人,应以企业的经营业绩为依据,按照市场标准确定其薪酬待遇。这类经理人员也必须与党政干部脱钩,没有任何行政级别,一般情况下也不允许其交流到党政机关任职。三是发展混合所有制经济,提高国有资本配置和运行效率。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于公有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。所以,应允许国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。这一点是毫无疑义的。但必须明确,推进国企混合所有制改革,绝不是要使国有企业、国有资产私有化,也不是要把所有的国有企业都变成混合所有制企业。既不能“一混了之”,也不是“一混就灵”。应该从实际出发,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。特别要严格把好资产评估、价格确定、交易透明、资金到位等几个环节,切实防止国有资产流失。四是以加快实施走出去战略为目标,打造既强又大的企业集团。经过新中国成立60多年特别是改革开放30多年的发展,我国已成长起一批具有国际竞争力的大型国有企业。在国内市场日趋饱和的形势下,应加快实施走出去战略,推动我国从对外贸易大国转变成对外投资大国和强国,逐步实现在全球范围配置资源,使我国经济的战略布局覆盖国内和国外两个市场。为此,需要在深化对外投资领域改革、强化企业投资主体地位的同时,支持国有企业开展国际化经营,鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带,强强联合、优势互补,加快培育一批具有较强实力和国际竞争力的跨国公司,带动相关产业走向世界。

  深化事业单位改革。统计资料显示,2013年我国第三产业的增加值比重就超过了第二产业,2014年第三产业的增长速度达到8.1%,不仅明显快于第一产业的4.1%,也快于第二产业的7.3%,而且占GDP的比重已达到48.2%,占整个经济的近半壁江山。这当然是我国经济结构调整出现的积极变化,也是经济转型升级的必然结果。但必须认识到,由于目前我国服务业的层次较低,总体生产率明显低于第二产业特别是制造业(有关研究表明,目前我国服务业的劳动生产率不到制造业的一半),所以随着第三产业比重的提升,我国整个国民经济的效率和增长率不断下降。要改变这种状况,就必须大力提高第三产业的质量效益和劳动生产率。而服务业中最核心的部分就是覆盖了教育、培训、医疗、科研、文化等领域且主要负责提供公共服务的事业单位。因此,要加快发展现代服务业,推动整个服务业实现量的扩大和质的提升,必须加快事业单位改革,把全国3000多万事业单位干部职工的积极性进一步调动起来,充分发挥他们在提高我国劳动力身体素质和科技文化素质等方面的特殊作用,以尽快实现通过提升劳动者技能而延长人口红利之目的,同时为日益加速的产业结构调整升级提供必需的技能型工人,使服务业和第二产业一样,成为拉动我国经济平稳较快发展的又一强力引擎。201471日,我国正式颁布了《事业单位人事管理条例》,对事业单位设置、公开招聘、竞聘上岗、工资福利和社会保险等主要环节作了规定,随着这一条例的实施,事业单位的改革步伐正在加快。但由于事业单位涉及领域较广、行业差异较大、人员构成多样,因此推进事业单位改革必将是一个较为复杂的系统工程,需要在加强顶层设计的前提下,鼓励各地区、各部门、各领域、各单位积极探索,并切实做好相关改革政策及配套政策的宣传、解释和落实工作,以确保这项改革顺利推进。

 

  三、以全面创新推动产业结构优化升级

 

  培育新的竞争优势,创新是关键。必须加快实施创新驱动发展战略,以全面创新推动经济发展方式转变和产业结构优化升级,实现有质量有效益可持续的发展。

  依靠体制创新优化科技创新环境。科学技术是第一生产力,提高创新能力必须把科技创新摆在国家发展全局的核心位置,统筹推进科技、管理、品牌、组织、商业模式等方面的创新。为此,需要大力完善和优化创新环境,加快形成一支规模宏大、富有创新精神、敢于承担风险的创新型人才队伍,并为他们施展才华创造良好条件。一要加快转变政府职能,更好发挥政府推进创新的特殊作用。各级政府应做好自己应该做的事,重点支持公共科技活动,稳定支持基础研究,建好国家科技管理平台和产学研用合作平台;同时努力营造公平、开放、透明的市场竞争环境,培育市场化的创新机制,真正把市场机制公平竞争、优胜劣汰的作用发挥出来。国家科技规划应聚焦战略需求,重点部署市场不能有效配置资源的关键领域研究,竞争类产业技术创新的研发方向、技术路线和要素配置模式等应由企业根据市场需求自主决策。二要深化改革、完善政策,加快营造有利于科研人员、创新人才成长和发挥作用的政策环境和制度环境。应加快推行科技成果产权制度改革、股权和分红激励等政策,出台鼓励科研人员和创新人才职务发明等办法,推动创新收益更多向研发团队和人员倾斜,使广大科研人员和创新人才的创新活动不仅在精神和名誉上得到鼓励和褒扬,而且在物质利益上也得到及时合理回报,使他们“名利双收”。要打破科研人员和创新资源单位、部门所有制的局限,促进科研人员在企业、高校、科研机构之间流动起来,推进研发机构、实验室和设施设备向社会开放,支持创业孵化、成果评估等中介组织发展。三要深入实施知识产权战略,落实严格的知识产权保护制度,尽快在全社会形成尊重创新、鼓励创新、保护创新的良好氛围。

  依靠创新打造制造业竞争新优势。制造业是我国的优势产业,也是支撑我国经济实现较长期中高速增长的重要物质技术条件,在应对经济下行压力时,必须千方百计巩固和扩大这一优势。一是着力做大做强战略性新兴产业。战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础,对经济社会全局和长远发展具有重要引领作用,知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力巨大、综合效益好的产业。根据世界科技创新和新兴产业发展趋势,我国应把新一代信息技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、新材料、生物医药及高性能医疗器械、农业机械等作为战略性新兴产业的培育和发展重点。通过实施一批国家重大科技项目,推动重点领域的核心关键技术实现重大突破,把上述新兴产业培育成我国经济的主导产业和支柱性产业。二是加快传统制造业转型升级。途径就是采取增加投入、财政贴息、加速折旧等措施,加快传统产业技术改造,促进传统产业创新产品、创新服务、创新管理,让老树开新花、结新果。尤其要加快推进信息化和工业化的深度融合,积极推广制造业信息化,通过制定和实施“互联网+”行动计划,推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与制造业结合,构建智能化、数字化、网络化制造生产体系,大幅度提高制造业效率和竞争力水平。

  依靠创新推动新兴业态发展。创新不仅包括知识创新、技术创新,还包括产品创新和商业模式创新等。近些年来,随着新一代信息技术引领的科技革命的兴起,颠覆式创新、跨代创新层出不穷,各种新兴业态也如雨后春笋般涌现,这给推动新兴业态发展、打造新的产业增长点创造了条件。以电子商务的发展为例。众所周知,我国虽然在上世纪90年代就有了电子商务,但进入新世纪以后才出现了快速发展。为什么?就是因为在电子商务发展初期,由于一切买卖行为均需要通过银行汇款、邮局汇款等方式解决支付问题,所以完成交易非常不方便,尤其是对那些单笔只有几十元的小额交易很不便利,不仅每笔手续费至少5元,还要付出交通、排队等大量的时间成本。而在200410月阿里巴巴推出第三方交易平台支付宝后,由于其有效解决了支付、信用以及产品质量纠纷等问题,使得我国电子商务有了飞跃式的发展,在2013年就成为全球第一大网络零售市场。电子商务的快速发展,不仅有效满足了广大群众的生产生活需求,而且大大提高了商品的销售率,如许多地方的物美价廉特色商品特别是农产品,过去由于“藏在深山无人知”,要么卖不出,要么低价卖,现在通过网上销售,不仅卖得快,而且价格高。与之相伴生的快递业也有了突飞猛进的发展,2014年,我国送出快递邮包140多亿件,比上年增长52%,预计2015年快递邮包将达到196亿件,增长40%左右。现在,快递业已成为吸纳劳动力就业的一个重要行业。除此之外,电子商务还派生了融资、理财等互联网金融产品,形成了一些新的产业。因此,应抓住互联网在我国快速普及的重要机遇,出台相关支持政策,在促进云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合的同时,推动电子商务、文化创意、互联网金融等产业融合发展,不断推出新兴业态,既方便人们生活,又扩大就业,还可拉动消费,实现“一石多鸟”。

  依靠创新提高服务业发展质量。服务业是国民经济的重要组成部分。加快发展服务业,既有利于降低能源资源消耗、促进可持续发展,又有利于扩大就业、促进消费需求增长,还有利于加快工业转型升级,是加快转变经济发展方式的必然要求。我国服务业已超过制造业成为第一大产业,但目前服务业总体上层次较低,劳动生产率明显低于制造业。要改变这种状况,必须坚持生产性服务业与生活性服务业发展并重,通过加大创新力度特别是通过加快与现代科技手段相结合,促进服务业实现量的扩大和质的提升。一是大力发展生产性服务业。目前我国生产性服务业占整个服务业的比重只有15%左右,而发达国家一般在30%左右。这说明我国发展生产性服务业的潜力非常大。应细化深化专业分工,鼓励生产制造企业改造现有业务流程,推进相关业务外包,促进制造业与服务业有机融合、互动发展。应进一步扩大服务业市场准入、减少管制,推动技术培训、研发设计、物流配送、结算支付、信息提供等生产性服务业细化分工,协调发展,并逐步向价值链高端延伸。二是大力发展生活性服务业。应在搞好城乡居民日常生活中须臾不可缺少的物业服务、社区服务、家政服务、餐饮服务等的同时,适应个性化、多样化的消费潮流和选择性增强、阶梯型提升的消费特点,推动拓展绿色和智能住宅、新能源汽车、智能家电、节能环保产品、医疗卫生产品、健康养老、休闲旅游等新消费领域,更好地发挥消费在经济增长中的基础作用。三是完善鼓励服务业发展的政策措施。应逐步实行非限制类服务业水、电、气、热与工业同质同量同价,合理增加服务业用地,城镇土地用途变更和存量土地盘活应优先用于发展服务业,加大财税政策支持,积极探索适合新型服务业态发展的市场管理办法,加快推进服务业标准化。

  依靠创新促进农村一二三产业融合发展。今年中央一号文件明确指出,增加农民收入,必须延长农业产业链、提高农业附加值,推进农村一二三产业融合发展。这是中央在分析当前我国农业发展形势、参考国际农业发展经验后作出的一项重大决策,也是转变农业发展方式、调整农业结构的一项重要内容,对于加快现代农业发展、推进新农村建设、改善农村人居环境,都是很大的利好,必须坚决贯彻落实。应立足当地资源优势,以市场需求为导向,大力发展特色种养业、农产品加工业、农村服务业,推动农业与加工、销售、服务的一体化,把原来只是第一产业的农业,变成一二三产业融合发展的综合产业,使农业与农产品加工、流通、服务有机结合,形成接二连三的“全产业链”,即“第六产业”。应鼓励粮食主产区就地加工转化粮食,变以往单纯的粮食调出为肉蛋奶等畜产品和加工品调出,以延长农业产业链,增加就业,提高粮食主产区的农民收入和地方财政收入。应重视种养业协调循环发展,开展粮畜结合模式的试点,探索一定规模的农田,加上一定规模的养殖场,用秸秆作饲料、畜粪当肥料,配套经营,以实现经济效益和生态效益的双赢。应促进农业与旅游文化等产业有机结合,提高农业的休闲价值和文化价值,扶持建设一批具有历史、地域、民族特点的特色景观旅游村镇,打造形式多样、特色鲜明的乡村旅游休闲产品,带动农民就地转移就业,增加收入。目前生态养生、休闲旅游、农家乐等方面的需求正处在快速增长的阶段,对农业农村发展来说,这是一个巨大的商机。应加大对乡村旅游基础设施建设的投入,增强线上线下营销能力,不断提高管理水平和服务质量,同时应研究制定促进乡村旅游休闲发展的用地、财政、金融等扶持政策,落实有关税收优惠政策,加快推进农村一二三产业融合发展。

  根据《联合国气候变化框架公约》(下称《公约》)规定的“共同但有区别的责任”等基本原则,中国作为发展中国家,不具有强制减排义务。即便如此,中国近年来自主自愿采取减排措施,加大实施力度,并作出了艰苦卓绝的努力。此外,中国还主动与多国展开气候合作,支持其他发展中国家应对气候变化,为推动气候谈判注入新动力。

  作为气候谈判的基石,《公约》明确指出,与有义务率先减排的发达国家不同,对发展中国家来说,“经济和社会发展及消除贫困为首要和压倒一切的优先事项”,因此发展中国家可根据各自国情,在可持续发展的框架下自主采取力所能及的减缓和适应行动。

  出于转变发展方式、调整经济结构的需要,以及一个发展中大国的担当,中国近年来在加强本国气候治理方面频有“大动作”,对于支持其他发展中国家也有“大手笔”。

  今年6月,中国正式向联合国提交2020年后应对气候变化的“国家自主决定贡献”:二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早实现,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。

  中国还计划于2017年启动全国碳排放交易体系,并把应对气候变化的行动列入“十三五”发展规划中。

  这份“绿色答卷”成色如何?专家估算,上述60%至65%的减碳目标,意味着2005年至2030年间碳排放强度年均下降率须维持在3.6%至4.1%。而美国和欧盟1990年以来的碳排放强度年均降幅均约为2.3%,低碳转型表现突出的英国和德国也仅为3%和2.5%。

  世界自然基金会等18个非政府组织发布的报告也指出,中国的气候变化行动目标已超过其“公平份额”,相比之下,发达国家承诺的目标与其历史责任和能力不相称。比如,美国和欧盟的行动目标相当于其应承担“公平份额”的五分之一,而日本的行动目标只相当于其应承担份额的十分之一。

  中国的努力和决心,让《公约》秘书处执行秘书菲格雷斯不吝赞美:中国在对待气候变化问题上“非常非常认真”,并采取了“令人印象非常深刻”的应对气候变化行动,具有榜样意义。

  除了加强本国气候治理,中国也没有忘记其他受气候变化影响较大、应对能力较弱的发展中国家。今年9月,中国宣布出资200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”,帮助其他发展中国家应对气候变化。不少国家和国际机构对此深表赞赏,认为中国这一举措对世界应对气候变化作出了贡献,展现了大国风范。

  也有评论指出,与中国相比,一些有义务为发展中国家提供应对气候变化资金支持的国家,只是将原本用于发展援助的资金改用气候变化援助的名义重新“包装”,或是开出“空头支票”。

  此外,中国还积极参与国际对话,为推动全球气候谈判、促进新气候协议的达成做出积极贡献。

  从去年的《中美气候变化联合声明》到今年的《中美元首气候变化联合声明》,中美两个大国在气候变化领域的务实合作让世界惊喜连连。作为世界上最大发展中国家和最大的发达国家,中美加强气候变化对话合作意义重大。

  国际组织“绿色交流峰会”主席戴维·阿贝尔直言:“中国的行动和中美合作是这两年在应对气候变化方面最棒的事情。”

  法国外交部长、巴黎气候变化大会主席法比尤斯也表示,在巴黎气候变化大会召开前约两个月之际,《中美元首气候变化联合声明》的发表传递了中美两国积极应对气候变化的强烈信号,有助于调动气候谈判各方的积极性。

  中国还先后与印度、巴西、欧盟、法国等国家和区域组织就气候变化发表联合声明,通过一系列郑重承诺,为全球应对气候变化行动增添新动力。

  12月,这些新规将影响我们的生活

  从明天起,又有一大波新规将影响我们的生活——①邮政寄包裹有望上门揽件;②工商行政管理机关执法行为将受严格监督;③索道、缆车等将不能出现在国家级风景名胜区的核心景区内;④买药更放心!中药材检测将更严格;⑤马桶节水有新国标……与你我生活密切相关,一起来看看!

  邮政寄包裹有望上门揽件

  121日起,新修订的《邮政普遍服务监督管理办法》将正式施行,未来,通过邮政寄包裹也会和快递一样上门揽件,邮政企业遍布城乡的网络有望向社会开放。

  《办法》明确规定,快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务,不得寄递国家机关公文。

  工商行政管理机关执法行为将受严格监督

  121日起,国家工商总局新修订的《工商行政管理机关执法监督规定》将正式施行。

  《监督规定》的核心内容有两大部分,一是执法监督的范围,二是执法监督的方式。规定要求加强对工商行政执法行为的监督,进一步完善常态化监管制度,促进严格规范公正文明执法。

  索道、缆车等将不能出现在国家级风景名胜区的核心景区内

  121日起,《国家级风景名胜区规划编制审批办法》将正式施行。办法旨在规定国家级风景名胜区规划的编制和审批。

  编制国家级风景名胜区规划,不得在核心景区内安排此类项目、设施或者建筑物:索道、缆车、铁路、水库、高等级公路等重大建设工程项目;大型文化、体育和游乐设施;等等。

  买药更放心!中药材检测将更严格

  121日起,2015版《中国药典》将正式实施。中国每五年发布一版药典,这是新中国成立以来的第10版药典。自实施之日起,已上市的药品的质量标准就应当符合2015版《中国药典》收载的品种项下的质量标准。

  此版药典特别关注中药安全性的检测指标的制定和增加,假冒伪劣、农药残留、重金属超标等中药行业频被曝光的问题有望得到遏制。

  马桶节水有了新国标

  日前,国家标准委批准发布了号称史上“最精确节水”的《节水型卫生洁具》(GB/T 31436-2015)国家标准,并将于121日起正式实施。

  新标准规定,节水型坐便器用水量应不大于5升;高效节水型坐便器用水量不大于4升。据估计,新标准实施将节约厨卫用水量30%以上。

如何看待当前经济形势
发表时间:2016-09-28    来源:网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  面对经济持续下行,我国政府采取一系列措施预调微调,但始终未出台类似应对国际金融危机时出台的四万亿大投资那样的强刺激政策,说明经济下行是在我们的“允许”范围的,或者说增长速度是在“合理区间”的。换一个角度看问题,也可以说“允许”经济一定程度下行是一种战略选择。 

 

  中共中央党校副校长赵长茂

 

  我国经济的近期走势,受到社会各界和国内外关注。这是因为,中国经济走势如何,不仅影响中国,而且影响世界。

 

  一、我国经济正在经历艰难时刻

   

  一个时期以来,我国经济结束了两位数高速增长之后,开始阶段性转换,增长速度持续下行。2011年经济增速从两位数降到了一位数,紧接着2012年“破8”,连续两年增长速度为7.7%2014年击穿7.5%的心理防线降到7.3%,今年前两个季度的增长速度分别为7%,经济增长速度呈阶梯式回落之势。

  经济增长速度阶梯式回落,使我国各方面压力加大,相当多的企业经营困难甚至倒闭,部分地区经济下滑严重,一些省份财政收入急降、失业问题突出,股市大幅动荡,地方政府债务风险升高。从统计数据看,我国经济下行压力加大主要从以下几个方面体现出来。

  一是三大需求同时收缩。首先是上半年固定资产投资同比增长11.4%,增速比一季度回落2.1个百分点。在拉动经济增长方面,投资一直起关键作用,投资增速回落成为经济的主要因素。其次是消费,上半年社会消费品零售总额同比增长10.4%,增速比一季度回落了0.2个百分点。最后是出口,上半年出口总额仅同比增长0.9%,增速比一季度回落4个百分点;前7个月出口同比下降0.9%,其中 7月份下降8.9%

  二是工业生产继续回落。工业是我国经济最重要的支柱。因此,看中国经济走势必须把工业走势作为主要观测点。今年上半年,全国规模以上工业增加值同比增长6.3%,增速比第一季度回落0.1个百分点;7月份,同比增长6%,增速比6月份回落0.8个百分点。1-7月份,全国规模以上工业企业实现利润总额同比下降1%,降幅比1-6月份扩大0.3个百分点,其中国有控股企业实现利润同比下降22.1%

  三是产能过剩问题依然突出。产能过剩是近年来困扰我国经济运行最突出的问题之一。产能过剩引起生产者出厂价格下降,挤压企业利润空间,导致企业经营困难、经济下行,反过来经济越下行,产品越卖不出去,过剩问题越突出,形成恶性循环。至7月份,工业生产者出厂价格已经连续41个月同比下降。今年上半年同比下降4.6%,降幅比上年同期扩大了2.8个百分点,其中,6月份同比下降4.8%,降幅比上月扩大0.2个百分点。

  四是部分地区困难凸显。主要是东北地区和华北部分省份的问题比较突出。上半年经济增长速度排后六位的省份是内蒙古(6.9%)、河北(6.6%)、吉林(6.1%)、黑龙江(5.1%)、山西(2.7%)、辽宁(2.6%)。东北地区规模以上工业增加值同比下降2.2%,降幅比一季度扩大0.6个百分点。1-5月份黑龙江省、吉林省财政收入同比分别下降19.0%5.9%;辽宁省1-6月份财政收入下降22.7%。山西省财政收入自去年8月份起连续11个月负增长,今年上半年同比下降7.8%

  面对经济持续下降,悲观情绪正在蔓延,有人质疑上半年7%增长的真实性,有人认为中国经济已经进入衰退或萧条期。在西方,“中国经济崩溃论”则再度甚嚣尘上。

 

  二、对经济持续下行怎么看

   

  分析经济形势不能只看一面,看不到困难就找不到政策着力点,只看困难看不到亮点则容易丧失信心。分析经济形势确有方法论问题,换一个角度看问题,往往会得出不同的结论。

  (一)经济下行带有规律性和客观性

  1.是经济达到一定规模时的规律性现象。

  所谓的规律性,是指一个国家的经济规模达到一定程度后,市场相对饱和,经济减速下行成为一种必然。我国过去实行的计划经济是短缺经济,物资匮乏,所有东西都要凭证供应。改革开放以后我国经济快速发展的一个重要原因,就是长期压抑的需求得到释放,市场配置资源的作用得以发挥。经济快速增长创造的物资财富越来越多,经济规模不断扩大,供给不再短缺,逐步走向过剩,经济减速成为必然。1978年我国国内生产总值为3645亿元,2014年达到636463亿元,是1978年的174.6倍,列世界第二位。在如此大的规模之上要继续保持接近两位数的高增长显然不可能了。这就是规律。这一规律不仅在中国体现出来,许多国家诸如日本、韩国、德国、新加坡等都有过类似经历。中国经济近年来持续下行实际上就是规律发挥作用的具体表现。

  2.是要素成本持续上升的客观反映。

  经济增长的实质是以较小投入获得较大产出。在生产率既定的前提下,投入越多产出就越大。反之,在投入既定的前提下,要素成本越低,产出就越大,经济增长就越快。这是经济运行的一般原理。改革开放以来,我国经济快速增长有两个重要原因,一是各种要素的低成本投入;二是通过市场配置资源提高了资源配置效率。要素低成本投入加高效率配置,使我国经济增长获得了强劲的“混合动力”。在改革开放之后长达30多年的时间里,土地、劳动力、资金,特别是生态环境的低成本投入,成为我国经济高速增长的重要支撑。但是,近些年来情况已经发生变化,土地转化成本不断攀升、用工成本逐年增加、融资成本居高不下、生态环境保护投入越来越大。显然,在各种要素成本全面上升的情况下,经济减速不可避免。

  3.是外部发展空间受到挤压的必然结果。

  改革开放以来,我国经济快速增长在很大程度上得益于出口不断扩大,特别是加入了WTO以后,出口成为拉动我国经济增长的强劲动力。但是,随着我国产品大举进入国际市场,对贸易对象国的相关产业形成强烈冲击,对相关产业的就业产生影响。在这种情况下,针对中国的贸易保护主义抬头,针对中国的“双反”(反倾销、反补贴)案件迅速上升,限制中国产品进口的政策纷纷出台,我国对外出口的空间受到空前挤压,出口增速大幅下降,甚至出现有的年份出口对经济增长贡献为负数的情况。加之,国际金融危机爆发之后,西方发达国家经济迟迟不能复苏,进口显著减少,我国产品的出口空间受到进一步挤压,作为拉动我国经济增长的三大动力之一的外需日趋疲弱,导致我国经济加速下滑。

  (二)允许经济一定程度下行是一种战略选择

  面对经济持续下行,我国政府采取一系列措施预调微调,但始终未出台类似应对国际金融危机时出台的四万亿大投资那样的强刺激政策,说明经济下行是在我们的“允许”范围的,或者说增长速度是在“合理区间”的。换一个角度看问题,也可以说“允许”经济一定程度下行是一种战略选择。

  1.是加快转方式调结构的必然选择。

  在发展问题上,我们已经形成的共识是粗放的发展方式不能再继续下去了,必须以结构调整为主攻方向加快转变发展方式。系统论认为,结构决定功能。我国发展方式粗放的主因是产业结构过“重”,第二产业增加值比重过大(2014年为42.6%,比发达国家大约高20个百分点),工业当中重化工业增加值占70%左右,这样一种“重型结构”必然导致高投入高消耗高污染,粗放发展方式积“重”难返。实践证明,在经济高涨期,调结构、转方式是难以做到的,而经济下行则会形成倒逼机制,迫使产能过剩行业加速调整,发展方式加速转变。所以,当加快转方式、调结构成为主线和主攻方向的时候,允许经济一定程度下行,牺牲一定的速度,就是一种两害相权取其轻的选择。就像开车进入弯道一样,汽车转弯必须放慢速度,否则容易侧翻,带来严重后果。就是说,放慢速度是我们必须付出的代价。

  2.是完成既定发展目标的明智选择。

  2007年党的十七大提出全面建成小康社会的奋斗目标,其中经济发展目标的一个重要体现就是“实现人均国内生产总值2020年比2000年翻两番”。当时测算,我国国内生产总值只要年均增长7.2%左右,就可以实现既定目标。2012年党的十八大把相应目标调整为“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。据测算,从2013年到2020年,我国经济年均增长6.8%左右“国内生产总值翻一番”的目标就可以实现。基于此,我们把近期预期经济增长速度定为7%左右就是一个合理区间。这好比,一个人要跑步到达一个地方,前半程跑得快,节省了时间,留出了余地,后半程放慢一些速度就是明智选择,因为既然不用再拼命跑就可到达目的地,就没有必要把自己搞得很累。

  3.是保底线的理性选择。

  “保底线”就是保就业。从我国现阶段情况来看,每年吸纳1000万新增就业人口,是保持经济社会稳定的一个重要基础。因此,每年的政府工作报告都会把城镇新增就业1000万人作为一个重要的预期目标。近几年,新增就业每年都超过1000万人,2014年为1322万人,今年上半年是718万人,已完成预期目标的71.8%。这说明,我国的产业结构的重大变化,第三产业快速发展,占国内生产总值的比重于2013年首次超过第二产业比重后持续上升,大大提高了我国经济增长的就业弹性。据测算,2005年我国GDP增长1个百分点拉动新增就业80万人, 20141个百分点拉动新增就业175万人。在这样一种情况下,就不必片面追求速度。结构升级使“保底线”有了底气,允许经济增长速度下行的空间增大。

  (三)从经济下行中看趋势看亮点

  从高速增长到中高速增长,表明我国经济增长进入“新常态”。经济下行确实给我们带来前所未有的压力。压力当前,我们必须调整心态、转换视角,从经济下行中把握趋势、发现亮点。

  1.产业结构加速升级。

  产业结构是最基础也是最重要的经济结构。现阶段产业结构升级的基本趋势是第三产业占国内生产总值中的比重稳步上升,整个结构趋向“轻型化”。近些年来,我国经济尽管持续下行,但产业结构升级趋势明显强化。产业结构“轻型化”,有利于减低经济增长对资源能源的依赖,降低消耗,增强抗御国际风险的能力,提高经济体系的就业弹性,带动高新技术、高附加值产业更快发展。今年上半年经济增长速度降到7%,但第三产业增长8.4%,增速比一季度加快0.5个百分点,占国内生产总值的比重达到49.5%,比上年同期提升2.1个百分点,比第二产业比重高出5.8个百分点。当然,我国目前第三产业比重,与发达国家75%以上、2012年世界服务业70.2%的平均水平比,仍有较大差距。差距就是潜力,表明我国第三产业发展的空间依然很大。

  2.消费对经济增长的贡献率明显上升。

  改革开放30多年来,我国经济高速增长,投资一直是第一主力。为了改变经济增长过度依赖投资的不合理格局,早在2007年党的十七大报告就明确提出:“坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针,促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口均衡拉动转变”,目标是使消费成为第一动力。近年来的可喜变化是消费的贡献率逐步上升,继2014年最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率达到50.2%,超过资本形成总额的贡献率48.5%之后,今年上半年最终消费支出的贡献率达到60%,拉动国内生产总值增长4.2个百分点,比上年同期提高5.7个百分点。这说明,我国经济增长的动力结构在加速调整,消费的基础性作用不断强化。

  3.房地产业逐步回暖。

  尽管整个房地产业尚未复苏,但部分重要指标已出现积极变化。一是全国商品房销售面积增速上半年由负转正(同比增长3.9%,为2014年来首次正增长)之后,1-7月份同比增长6.1%,增速比上半年提高2.2个百分点。二是销售额同比增长13.4%,增速比上半年提高3.4个百分点。销售回暖带动了商品房价格回升和房地产开发企业资金回笼。三是住宅投资开始回升。1-7月份房地产开发投资增速继续回落,但其中的住宅投资同比增长3.0%,增速比1-6月份回升0.2个百分点,为2014年以来的首次回升。住宅投资占全国房地产开发投资的三分之二强,其增速回升将对下一步全国房地产开发投资产生拉动作用。房地产业链条长、带动作用强,房地产业回暖显然有助于我国经济企稳回升。

  4.新市场主体继续快速增加。

  在经济下行压力下,尽管有些企业经营困难甚至倒闭,但又不断有企业新生,实际上企业生生死死是市场经济竞争规律发挥作用的体现。近年来,商事制度改革力度不断加大,企业注册手续大大简化,国家鼓励大众创业,万众创新,使得新市场主体快速增多。在2014年新市场主体爆发式的增长的基础上,今年上半年全国新登记注册企业同比增长19.4%,注册资本增长43%,投资力度进一步加大。

  5.能源消耗进一步下降。

  降低消耗、减少污染是转变经济发展方式重要内容,是经济运行效益提高的重要体现。2014年我国单位GDP能耗同比下降4.8%。在此基础上,今年上半年单位GDP能耗同比下降5.9%,降幅比一季度扩大0.3个百分点。与此同时,能源消费结构进一步优化,清洁能源消费量占能源消费总量比重达到17.1%,比上年同期提高1.6个百分点。

  6.城乡居民收入差距进一步缩小。

  今年上半年,城乡居民平均收入增长7.6%,超过7%的经济增速,其中农村居民人均可支配收入实际增长快于城镇居民人均可支配收入1.6个百分点。这表明,尽管经济在下行,但是城乡居民的平均收入增幅相对稳定,城乡居民收入差距进一步缩小。这是我国当前经济运行中的一个亮点。我国城乡居民收入差距经历一个持续拉大的过程,2009年城乡居民人均收入倍差达到3.33 : 1 2010年开始倍差逐步缩小,今年上半年进一步降到2.83 : 1,比上年同期缩小0.04,这样一个结果实属难得。

  从以上分析来可见,我国经济运行困难当中有亮点,持续下行过程中出现一些积极变化。

 

  三、全年7%左右的预期增长目标能否实现

   

  既然当前我国经济面临着这么大的困难,那么全年经济增长7%左右的预期目标能否实现?我认为,回答这个问题,既要分析实现预期目标的不利因素,又要分析有利因素。

  (一)实现预期增长目标的制约因素

  1.经济增长的外部环境不稳定。

  不久前,国际货币基金组织将其对2015年全球经济增长率的预测从3.7%下调到3.5%之后,再次下调到3.3%;世界银行的预测则从3.1%下调为2.8%8月份全球股市下跌,使全球经济增长前景更加不确定。从中国以外其他主要经济体的表现看,世界经济复苏依然乏力。美国经济今年上半年同比增长2.6%,但预期的加息可能导致增长放缓。按国际货币基金组织测算,美元每升值5%,美国经济就会下降0.5%。另外,美国大选也会对经济增长形成干扰。欧元区经济第一季度同比增长1%,环比增长0.4%;第二季度同比增长0.7%,环比零增长,低于市场预期。日本经济上半年同比下降0.08%,已现疲态。新兴国家中,除印度经济前两个季度分别增长7.5%7%保持较高速度外,上半年巴西负增长1.6%,俄罗斯负增长2.2%,南非增长1.62%。总体上看,全球经济复苏艰难,我国外贸出口的外部环境趋紧,实现6%预期出口增长目标的困难加大。

  2.“三期叠加”加大实现目标的难度。

  我国正在经历经济增长换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的困难。所谓换挡,就是从高挡换到中高挡,减速成为必然;结构调整,意味着产能过剩行业收缩;前期刺激政策消化,意味着刺激政策的累积效应和溢出效应还在发生作用,使经济结构调整难度加大,当期宏观政策的选择运用受到掣肘。“三期叠加”矛盾交织,对我国经济增长目标的实现形成制约。

  3.企业经营成本居高不下。

  如前所述,生产要素成本不断上升,对我国经济增长形成约束。就当下情况看,各种要素成本依然居高不下,对企业经营、产业发展以及整个经济增长速度的保持形成了巨大压力。比如,用工成本继续升高。2014年农村外出务工劳动力月均工资比上年上涨9.8%;全国19个地区调整最低工资标准,平均上调幅度为14.1%,涨幅接近经济增长速度的两倍。在经济下行情况下用工成本升高,对企业来说无疑是雪上加霜。再比如,融资成本依然很高。尽管自去年11月份以来央行几度降息,但资金流和降息效应依然很难达至实体企业,企业实际融资成本下降不明显,融资难、融资贵的问题没有根本解决,小微企业不得不借助民间“高利贷”融资。

  4.价格持续走低。

  截至7月份,我国工业生产者出厂价格(PPI)已经连续41个月同比下降,今年上半年同比下降4.6%,其中7月份同比下降5.4%,环比下降0.7%,创2009年底以来新低。居民消费价格(CPI)上半年同比上涨1.3%(控制目标为全年涨幅3%左右),尽管6月份和7月份涨幅分别达到1.4%1.6%,但整体上处于较低水平(1-7月平均,依然为同比上涨1.3%)。价格长时期持续走低,意味着企业产品卖不出价钱,利润空间变小或亏本,企业经营愈发困难,经济增长失去动力。

  5.经济下行惯性发生作用。

  经济下行具有惯性。就像人走下坡时收不住脚步、开车下坡时惯性会加大一样,我国经济连年下行也会产生惯性。在这种情况下,相同的调控政策所产生的“阻滞”下滑的作用就会减弱,或者相同的政策力度所产生的调控效果就不如预期。而且,一般而言持续下滑会产生“加速度”,时间越长,惯性越大。可见,经济下行惯性,给经济增长速度的保持,或者说今年7%左右经济增长目标的实现带来了超出预期的困难。

  6.各地促发展的积极性主动性下降。

  当前议论比较多的一个问题就是“为官不为”。有人说反腐败导致经济下滑。这种说法自然不合道理,因为许多国家的实践证明,廉政和发展并不矛盾,不然就会得出越容忍腐败经济越发展的谬论。但在我国现阶段,由于相关制度不配套不完善,在守规矩守纪律要求越来越严的大背景下,的确出现一些官员怕犯错误,不求有功但求无过,在招商引资、促进经济发展方面缩手缩脚,积极性主动性下降的情况;在不少地方出现土地闲置不开发、资金趴在账上不使用、工程项目进展迟缓的情况。另外,近年来对GDP增长指标考核力度减弱,部分区域和县域取消GDP考核,也对地方经济增长形成一定的客观影响。

  以上分析表明,实现全年7%左右的预期增长目标受多方面因素制约,决不是轻而易举的事情。

  (二)7%左右的预期增长目标能够实现

  事在人为。尽管实现全年7%左右的预期增长目标有很大困难,但经过努力还是有较大把握实现的。有利条件是,2014年下半年以来陆续出台的稳增长政策的效应会将在下半年逐步显现;国家批准的重大工程项目会陆续展开投资并产生相应的经济带动作用;经济运行中的新趋势新亮点会得到强化;2014年各季度经济增长速度呈前高后低分布(分别为7.4%7.5%7.3%7.3%),意味着今年第三、四季度的增长基数相对低。当然,要把有利条件变成实际的增长速度,关键在于审时度势,调动一切积极因素,加强和改善宏观调控,同时加快推进体制改革,扩大“改革红利”。从趋势上看,如果说上半年重在“稳”,止住经济下滑的脚步,那么下半年则是重在“进”,力求经济企稳回升。

  1.积极的财政政策继续保持“积极”。

  今年以来,财政政策的“积极”,主要体现为政策力度加大与发挥“投资的关键作用”紧密结合。上半年,政府陆续出台了一系列扩大投资的财政政策,仅铁路、城市轨道交通、机场建设等大型基础设施建设项目投资额度就超过8000亿元。截至5月底,七类重大工程包累计完成投资3.1万亿元。525日发布了1043个政府和社会资本合作(PPP)项目库,总投资1.97万亿元。下半年,随着推进地方政府债务置换以及地方融资平台融资功能恢复、已开工项目建设进度加快、加上新项目抓紧开工,基础设施投资增速会逐步回升,带动整个投资增速企稳回升。同时,继续“积极”降税减费,切实降低企业宏观税负。下半年,财政政策将以更加积极的姿态为我国经济增长企稳回升提供支撑和保证。

  2.稳健的货币政策进一步适当“宽松”。

  今年以来,我国的货币政策虽然依然定调“稳健”,但实际运作趋向适当“宽松”。今年上半年央行已3次普降存款准备金率,4次定向降准,4次下调存贷款基准利率。尽管如此,企业融资难融资贵的问题仍未得到解决,因此货币政策会继续保持宽松态势,不排除再次降准或降息。货币政策有必要也有条件进一步“宽松”,因为尽管我国已多次降准降息,但现实存款准备金率和利率仍处于较高水平,与西方国家不同,我国的货币政策仍然有比较大的操作空间。另外,以往我国货币投放的最大渠道是外汇占款,今年以来,外汇占款继续大幅下降,通过结售汇投放的货币大幅减少,这也为通过降准或降息放松货币提供了空间。目前,提高货币政策有效性的关键是疏通货币政策向实体经济传导的渠道。同时,进一步增强人民币汇率弹性,逐步释放前期人民币持续升值对出口造成的压力。

  3.消费政策重在有针对性地挖掘消费需求。

  尽管今年上半年消费对经济增长的贡献率达到60%,但与世界平均水平尤其和发达国家比,我国消费拉动经济的能力依然较弱,离成为拉动经济增长稳定的第一动力仍有较大距离。必须坚持把扩大消费作为扩大内需的主要着力点,发挥消费的基础作用,以更加有效的政策扩张消费需求。上半年,政府出台了一系列刺激消费的政策,按照中央的说法是“有针对性地挖掘消费需求,培育新的消费增长点”。除了有效刺激境内消费特别是激发农村消费潜力、扩大网上消费外,还应以更大政策力度引导我国居民把境外消费转化为境内消费。据统计,2014年中国人出境超过1亿人次,境外消费超过1万亿元人民币。另有资料显示,中国消费者奢侈品消费占全球奢侈品消费总量的46%,但仅有27%在国内购买。

  4.房地产政策进一步调整完善。

  2014年,我国房地产业产值占国内生产总值的比重为6%,房地产投资占全国固定资产投资的比重为18.9%。尽管近年来房地产投资比重下降,但房地产业走势仍对我国经济走势产生重要影响。稳定房地产业出现的回暖态势,对于下半年经济回升、实现预期增长目标具有重要意义。为了发挥好房地产业对经济增长的拉动作用,有必要进一步调整和完善相关政策,立足当前,着眼长远,该调整的调整,该松绑的松绑,该规范的规范,使房地产业步入持续稳定健康发展的轨道。

  5.以深化改革激发经济增长内生动力。

  改革是解放生产力的根本途径。今年以来,各项改革稳步推进,“改革红利”逐步释放。上半年,本届政府已提前完成任内行政审批事项取消和下放三分之一的目标,“大众创业、万众创新”制度环境逐步形成,下半年政府改革正以建立权力清单、责任清单、负面清单管理新模式为重点逐步深化。加大投融资、价格、统一市场等改革力度,使市场配置资源的决定性作用进一步发挥。深化国有企业改革,为国有经济发展注入新的活力。近期出台的关于科技体制改革的一系列举措,将加快创新驱动战略实施,推动我国经济增长从主要依靠传统要素投入向主要依靠科技引领和支撑转变。总之,全面深化改革将为经济增长注入新动力,为增长目标的实现提供重要支撑。

  6.加强和改进干部考核制度。

  政治路线确定之后,干部就是决定的因素。针对干部特别是领导干部不作为问题,应该尽快完善制度,出台相应办法。明确岗位职责及权力义务,加强业绩考核与监督,使“能者上、平者让、庸者下”,给干事的干部以动力,给不作为的干部以压力。同时,要建立“容错”机制,为敢于作为、勇于担当的干部创设宽松环境。应该看到,尽管我们不再片面追求GDP,但发展依然是第一要务,经济增长依然是解决一切问题的关键。调动各级干部稳增长促发展的积极性主动性,无疑非常重要。

弘扬优秀传统文化 振兴民族戏曲艺术
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

    将我国政府前后两次颁布的戏曲政策结合起来看,其共同主题是改革、传承和发展,不同之处在于,当年的要点是认真取舍和改造我国丰富的戏曲遗产,现在则是把戏曲的保护、传承和发展提升到国家和社会发展的战略层面,弘扬民族精神,重构文化生态。

 

  文化部党组成员、副部长

 

  党的十八大以来,党中央高度重视文化建设,作出一系列重大决策部署。习近平总书记在国内外多个重要场合,多次就文化建设发表系列重要讲话,提出了一系列新思想、新论断、新要求,深刻回答了事关文化改革发展的重大理论问题和现实问题,具有很强的政治性、思想性、前瞻性和针对性,为新时期文化工作指明了前进方向,提供了重要遵循。这其中,习近平总书记非常关注中国传统文化,指出中国传统文化博大精深,学习和掌握其中的各种思想精华,对树立正确的世界观、人生观、价值观很有益处;指出提高国家文化软实力,要努力展示中华文化独特魅力;强调中华文化源远流长,积淀着中华民族最深层的精神追求,代表着中华民族独特的精神标识,为中华民族生生不息、发展壮大提供了丰厚滋养;博大精深的中华优秀传统文化是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的根基,培育和弘扬社会主义核心价值观必须立足中华优秀传统文化。20141015日,习近平总书记亲自主持召开文艺工作座谈会并发表重要讲话,强调要结合新的时代条件传承和弘扬中华优秀传统文化。

  作为我国传统文化的重要组成部分,戏曲具有悠久的历史、独特的魅力和深厚的群众基础,是表现和传承中华优秀传统文化的重要载体。在新的历史时期传承发展戏曲艺术,对于丰富文艺创作内容、繁荣社会主义文艺、加快推进社会主义文化强国建设,都具有重要意义。

 

  一、振兴戏曲艺术是一项重要而紧迫的任务

 

  戏曲是中华文化的瑰宝,传承着中华民族活态的文化基因,以其独特的艺术魅力,为广大人民群众所喜闻乐见,在中华民族漫长的历史长河中绽放着夺目的光彩。在全面建成小康社会、建设社会主义文化强国的大背景下,振兴戏曲艺术是时代的需要、人民的需要和繁荣文艺事业的需要。

  振兴戏曲艺术,对于传承发展中华优秀传统文化具有重要作用。戏曲是最为集中体现中华传统文化的艺术样式,融合了诗词歌赋、口头文学、音乐舞蹈、书法美术、舞美服饰、武术杂技等艺术精华,同时又蕴含着中国人民高尚的道德品质和优美情操,体现着民族的美学思想与精神旨归。中华优秀传统文化的思想精华,如讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同等,在戏曲艺术中都有非常深刻和完整的体现。随着历史的演变发展,中国戏曲逐渐形成了拥有三百多个品种、数以万计传统剧目的艺术样式,它为中华优秀传统文化的传承与发展提供了丰厚滋养。振叶以寻根,观澜而索源。保护和传承好戏曲艺术的优秀基因,就是对中华优秀传统文化的守护和承传,也是我们民族屹立于世界民族之林的重要基础。

  振兴戏曲艺术,对于彰显价值追求、培植精神家园具有重要作用。戏曲是根植于民间的大众艺术,其绵延千年的旺盛生命力得益于它深深植根于广大人民群众的生活土壤之中。戏曲的念白、唱腔、身段与做功,都源自于百姓的日常生活。戏台“小天地”,讲述的却是做人的大道理。岳飞戏、关公戏、包公戏、杨家将戏以及新时期以来的许多优秀剧目,都是通过讲述是与非、善与恶、忠与奸的故事,褒扬家国情怀、优秀品格、善良人性,生动传递了中华民族的崇高价值追求。从这个意义上说,振兴戏曲艺术关系到美好道德的弘扬,关系到主流价值观的传播,关系到民族精神的维系。

  振兴戏曲艺术,对于满足人们精神文化需求具有重要作用。戏曲自诞生起就具有天然的地域性和人民性,一方水土既养育了一方人民,也滋养出独具特色的地方戏曲艺术。正是这种独特性,让戏曲能通过传递“乡音”来唤醒“乡情”,从而让人们记住“乡愁”。千百年来,看戏、听戏、唱戏,对于中国人来说,是一种文化传统,也是一种生活方式,构成了中国社会一道独有的文化风景线。通过与戏中人的感同身受、悲欢与共,人民群众了解历史的变迁,领悟真善美的文化内核,进而满足自己的心理与文化需求,获得了极大的精神享受,同时也受到了艺术的熏陶。梅兰芳的《贵妃醉酒》(京剧)、常香玉的《花木兰》(豫剧)、严凤英的《天仙配》(黄梅戏)等经典戏曲剧目在不断的传唱中,影响了一代又一代观众。在精神文化生活日益丰富、文化娱乐方式日益多样的今天,看戏听戏仍然是许多群众的重要选择。

  当前,我国戏曲事业整体发展态势良好,一批优秀传统剧目重新焕发光彩,一批新编历史剧引起热烈反响,一批新创现代戏搬上城乡舞台。戏曲队伍中,涌现出一批拔尖人才,许多年轻新秀崭露头角。戏曲评论的引导作用日益明显,为戏曲创作与戏曲演出构建了日益丰饶的生态环境。但与此同时,我们也应该看到戏曲面临的诸多困难,比如剧种流失严重、精品力作不多、人才梯队不健全、基层院团生存艰难等。新世纪之后,影视、网络等新兴艺术及传播渠道的兴起,更加剧了戏曲的生存困境。面对这样的严峻形势,大力发展彰显中国精神、展现中华美学风范的戏曲艺术,成为我们义不容辞的责任与使命。

  党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视文艺事业,作出一系列重大决策部署,为振兴戏曲艺术提供了遵循、指明了方向。习近平总书记在文艺工作座谈会上发表重要讲话,充分体现了党中央对文艺工作的高度重视、对文艺工作者的亲切关怀、对文艺事业繁荣发展的殷切希望。习近平总书记深刻论述了文艺工作的战略地位和重要作用,全面分析了文艺工作的基本形势和主要任务,清晰阐释了做好文艺工作的基本原则和主要路径,对文艺工作提出了新要求,是指导当前和今后一个时期党的文艺工作的纲领性文献。

 

  二、国办发﹝201552号文件的主要内容与具体措施

 

  中央领导同志高度重视戏曲传承发展面临的困境,要求采取切实措施予以解决,“研究制定扶持地方戏曲发展政策”还被列为重点改革任务。为贯彻落实中央领导同志批示精神,2014年,中宣部、文化部组成调研组赴吉林、河北、安徽、浙江、福建、江西、广东、云南、四川等13个省市进行专题调研,听取近百家省级及基层地方戏曲艺术表演团体的意见和建议,对地方戏曲的当下现状、存在问题及未来发展方向进行分析研究,起草了《关于地方戏曲传承发展现状与对策的调研报告》。在全面调研基础上,加强统筹协调,多次与国家发改委、财政部、教育部、国土资源部、国家税务总局等部门会商研究促进地方戏曲传承发展的具体政策措施。2015711日,国务院办公厅印发《关于支持戏曲传承发展的若干政策》(国办发﹝201552号,以下简称《若干政策》);729日,中宣部、文化部在京召开全国戏曲工作座谈会,中共中央政治局委员、中央书记处书记、中宣部部长刘奇葆同志出席并作重要讲话,全面部署戏曲传承发展工作。刘奇葆同志深刻阐述了传承和发展戏曲艺术的重要性和紧迫性,明确了传承发展戏曲艺术的主要任务和目标,部署了传承发展戏曲的重点工作与总体要求。《若干政策》是中央政府继1951年发布《政务院关于戏曲改革工作的指示》以来,时隔60多年之后再一次就戏曲工作做出的总体部署和政策规定。

  《若干政策》确立了由政府扶持戏曲事业的方针,以政策自身的宏观性和持久性,表达了国家态度和立场。从中可以看出,国务院支持戏曲艺术传承发展的中心思想就是坚持“二为”(为人民服务、为社会主义服务)方向,坚持以人民为中心的工作导向,坚持以社会主义核心价值观为引领,坚持扬弃继承、转化创新,保护、传承与发展并重,更好地发挥戏曲艺术在建设中华民族精神家园中的独特作用。

  《若干政策》提出了新形势下戏曲传承发展的总体目标。力争在“十三五”期间,健全戏曲艺术保护传承工作体系、学校教育与戏曲艺术表演团体传习相结合的人才培养体系,完善戏曲艺术表演团体体制机制、戏曲工作者扎根基层潜心事业的保障激励机制,大幅提升戏曲艺术服务群众的综合能力和水平,培育有利于戏曲活起来、传下去、出精品、出名家的良好环境,形成全社会重视戏曲、关心支持戏曲艺术发展的生动局面。

  《若干政策》就新形势下如何支持戏曲艺术传承和发展,作出了明确的政策规定和具体阐释。将我国政府前后两次颁布的戏曲政策结合起来看,其共同主题是改革、传承和发展,不同之处在于,当年的要点是认真取舍和改造我国丰富的戏曲遗产,现在则是把戏曲的保护、传承和发展提升到国家和社会发展的战略层面,弘扬民族精神,重构文化生态。《若干政策》一共921条,直面当前戏曲传承与发展中存在的突出问题,从加强戏曲保护传承、支持戏曲剧本创作、改善戏曲生产条件、支持戏曲艺术表演团体发展,到完善戏曲人才培养和保障机制、加大戏曲普及和宣传、加强组织领导,思路清晰,措施明确。《若干政策》的出台,为戏曲传承发展提供了坚实的政策保障,其战略考量之深远前所未有,政策法规之细前所未有,支持力度之大前所未有。

  《若干政策》在制度设计等方面推出了许多新举措。主要体现在以下几个方面:

  一是更加注重戏曲传承发展的整体制度设计,注重从外部入手优化提升戏曲传承发展的整体环境。《若干政策》不仅强调要加强戏曲保护与传承、支持戏曲剧本创作、支持戏曲演出,而且明确提出要改善戏曲生产条件,“把简易戏台纳入村级公共服务平台建设范围”,这就解决了送戏下乡没有演出场地的尴尬问题;在城市演出方面,提出要“合理布局文化特别是戏曲演出空间”,建设特色鲜明的戏曲演出聚集区;在场地资源共享方面,提出县级以上(含县级)群艺馆、文化馆要“综合设置戏曲排练演出场所”。针对部分已建成的演出场馆资源闲置的问题,《若干政策》提出“鼓励采取灵活的产权形式,或以政府购买演出场所的演出时段、提供场租补贴等形式,帮助戏曲艺术表演团体解决演出场所问题”,充分体现了实事求是的政策制定原则。困扰戏曲院团多年的土地问题,这次也有一些突破。比如,要“实行差别化的戏曲教学排练演出设施用地政策”,“戏曲教学排练演出设施独立用地的,符合《划拨用地目录》的,可以划拨方式提供”,这一条考虑到了我国大部分戏曲院团资产总量小、不可能承担高昂的土地使用费的现实状况。再比如,“支持现有戏曲教学排练演出设施改造建设,在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下,现有戏曲教学排练演出设施改造可兼容一定规模的商业、服务、办公等其他用途”,这就为戏曲院团吸引社会资金参与基础设施改造建设提供了政策支持。

  二是更加注重财政资金投入和税收优惠对基层戏曲院团发展的保障作用。针对大多数基层戏曲院团生产资料陈旧、无力更新的问题,《若干政策》提出“文化产业发展专项资金对符合条件的县级以下(含县级)转企改制国有戏曲艺术表演团体和民营戏曲艺术表演团体,在购置和更新服装、乐器、灯光、音响等方面给予资金支持”,极大地解决了基层戏曲院团的后顾之忧。《若干政策》出台不久,财政部文资办即在网上公示了2015年度文化产业发展专项资金拟支持项目,其中河北省蔚县秧歌演艺有限责任公司、山西省高平市上党梆子剧团、吉林省梨树县地方戏曲剧团有限责任公司、湖北省随州花鼓艺术剧院等128家基层戏曲艺术表演团体获得了“优秀基层戏曲院团奖励”。根据基层实际,在为转企改制戏曲艺术表演团体配备流动舞台车的基础上,《若干政策》提出“中央财政出资为县级划转为研究类或传承保护类机构且未配备过流动舞台车的戏曲艺术表演团体配备流动舞台车”,这一条解决的是基层戏曲艺术表演团体送戏下乡、送戏进村没有交通工具和演出舞台的问题。为加快推进文化体制改革,此前,文化部、财政部为转企改制戏曲艺术表演团体配备了一定数量的流动舞台车,极大激发了院团为群众演出的积极性,深受院团欢迎和人民群众肯定。在此基础上,《若干政策》将实事做好,把好事做实,要求中央财政继续开展流动舞台车的配备工作。为充分调动戏曲艺术表演团体吸纳社会捐赠,《若干政策》提出“鼓励地方财政参照中央财政的做法,对地方国有戏曲艺术表演团体捐赠收入实行财政配比政策”。目前,为鼓励文化部中直院团面向社会筹集资金,进一步拓宽资金筹集渠道,中央财政设立了中直院团捐赠收入财政配比资金,对中直院团上年71日至当年630日实际到账且单笔货币资金在5万元以上(含)的捐赠收入按照1 : 0.5的比例安排财政配比资金,纳入下年度中直院团部门预算,由中直院团统筹安排使用。《若干政策》提出鼓励将这一做法推广到全国所有的戏曲艺术表演团体,这将极大调动戏曲院团社会筹资的积极性、主动性。根据大多数戏曲院团人员少、收入微的特点,《若干政策》提出要参照国家对小微企业的做法,对符合条件的小型微型戏曲艺术表演团体要落实暂免征收增值税和营业税,以及免征教育费附加、残疾人就业保障金等各项已出台的税费优惠政策。《若干政策》还提出要“鼓励和引导社会力量支持戏曲表演团体,鼓励和引导企业、社会团体或个人通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、建立专项基金等形式参与扶持地方戏曲的传承发展”,这也为社会力量参与扶持戏曲艺术发展提供了政策支持。

  三是更加注重普及和宣传对于传承发展戏曲艺术的重要作用。戏曲是综合艺术,具有综合性、虚拟性和程式性特点。如何让更多的人从小欣赏戏曲、热爱戏曲,扩大戏曲观众的基本面,培养更多年轻的戏曲观众,《若干政策》提出要充分发挥学校的重要作用,加强学校戏曲通识教育。比如,《若干政策》提出要“结合学校教育实际,强化中华优秀传统文化特别是戏曲内容的教育教学”,在内容上强化了戏曲的重要性。提出要“大力推动戏曲进校园,支持戏曲艺术表演团体到各级各类学校演出,鼓励大中小学生走进剧场;大中小学应采取多种形式,争取每年让学生免费欣赏到1场优秀的戏曲演出”,既对戏曲院团提出了要求,又对学校接纳并为戏曲院团进校园演出提供方便提出了要求。要“鼓励学校建设戏曲社团和兴趣小组,鼓励中小学与本地戏曲艺术表演团体合作开展校园戏曲普及活动”;为解决学校师资不足的问题,《若干政策》还提出“鼓励中小学特聘校外戏曲专家和非物质文化遗产传承人担任学校兼职艺术教师”,这也为校外专家进学校当老师为学生讲授戏曲知识打开了方便之门。在戏曲宣传方面,《若干政策》强调要与影视艺术蓬勃发展的时代特色相结合,充分利用影视技术的优势,“实施优秀经典戏曲剧目影视创作计划,鼓励开设、制作宣传推广戏曲作品、传播普及戏曲知识的栏目节目”,要“鼓励电影发行放映机构为戏曲电影的发行放映提供便利”;要结合互联网先进技术,“发挥互联网在戏曲传承发展中的重要作用,鼓励通过新媒体普及和宣传戏曲”。

  四是突出强调戏曲人才队伍建设的关键作用,要求建立系统而全面的人才培养机制。《若干政策》提出,要“加强学校戏曲专业人才培养,研究制定新形势下加强戏曲教育工作的意见”,这是基础性的重要工作。在具体措施方面,《若干政策》提出要“对中等职业教育戏曲表演专业学生实行免学费,地方各级财政部门应切实落实大中专戏曲职业教育生均拨款制度”。多年来,戏曲专业人才培养陷入“学费高、无人学”的怪圈,导致一些艺术院校削减招生人数甚至直接裁撤戏曲表演专业。“免学费”政策的出台,必将一定程度上缓解戏曲专业招生难的问题,为戏曲传承发展提供人力支持。此外,《若干政策》还提出要“完善戏曲艺术表演团体青年表演人才培养机制,实施名家传戏——当代戏曲名家收徒传艺计划”,这是遵循戏曲传承科学规律的表现。戏曲是口传心授的艺术,“一带一、一带二”是比较适用的教学方式,因此,必须重视、重拾以师带徒、口传心授的传统好做法,既要注重对戏曲传承人的保护,充分发挥老一辈艺术家的传帮带作用,又要发挥名院名团作用,努力带出更好更多的后继人才。

  五是高度重视民营戏曲艺术表演团体在满足基层人民群众精神文化需求方面发挥的重要作用,出实招帮助民营院团健康发展。民营戏曲艺术表演团体和其他新型戏曲组织,是社会主义文化艺术事业的重要组成部分,是繁荣城乡基层文化市场的生力军,与国有戏曲院团互为补充,为繁荣基层演出市场、丰富基层特别是广大农村人民群众精神文化生活发挥着不可替代的作用。对他们的支持,主要在于营造公平竞争的环境、创造培训提高的条件、提供交流展示的平台,不断推出群众认可和喜爱的民营院团典型。《若干政策》对民营院团的支持表现在:财政支持方面,文化产业发展专项资金对符合条件的民营戏曲艺术表演团体在购置和更新基础设施(服装、乐器、灯光、音响等)方面给予资金支持。例如,作为民营院团,河南小皇后豫剧团这次就被列入中央文化产业发展专项资金“优秀基层戏曲院团奖励”项目范围内。政府购买演出方面,《若干政策》提出将地方戏曲演出纳入基本公共文化服务目录,通过政府购买服务等方式,组织包括优秀民营院团在内的戏曲艺术表演团体到农村为群众演出。近年来,安徽实施民营院团“四个十”,历时3年推出十大名团、创演十大名剧、评选十大名角、打造十大演出经纪机构,并分别予以奖励,助推民营院团打响品牌,取得了很好效果。职称评定方面,《若干政策》提出“将民营戏曲艺术表演团体中的专业技术人员纳入职称评审范围”,这一条解决了民营院团演员等专业人员无处评职称的问题,将极大激发民营院团人员工作积极性,有利于民营院团做大做强做出影响力。

  总之,《若干政策》是在全面调研、统筹协调、反复征求意见的基础上制定出的一套综合、有效、管长远的政策,它将戏曲传承发展提升到了国家战略的高度,要求发展改革、教育、财政、人力资源社会保障、国土、文化、税务等部门统筹协调、密切配合,认真落实各项政策;要求各省(区、市)人民政府要高度重视,加强指导,精心部署,做好政策落地和督查工作。这也为戏曲传承发展提供了难得的机遇。《若干政策》的出台,将戏曲的传承发展提到了前所未有的高度,使得戏曲艺术受到全社会的关心和关注,为戏曲艺术的传承发展营造了一个全新的社会环境和舆论环境。

 

  三、下一步抓好戏曲传承发展的工作思路

 

  下一步抓好戏曲传承发展的工作思路是,以贯彻落实习近平总书记系列重要讲话特别是文艺工作座谈会重要讲话精神为指导,以落实《若干政策》为主要任务,加强统筹协调,明确各部门分工,形成工作合力;督促各地制定出台贯彻落实《若干政策》的实施办法或实施方案,一层一层抓落实;以文件明确的加强戏曲保护与传承、支持戏曲剧本创作、支持戏曲演出等8个方面措施为抓手,抓实抓细抓好戏曲传承发展工作,弘扬优秀传统文化,振兴民族戏曲艺术。

  一是要宣传好《若干政策》的主要精神。要迅速组织文化系统和广大戏曲工作者传达学习《若干政策》和全国戏曲工作座谈会主要精神,统一思想,提高认识,提振广大戏曲工作者的信心。要使广大戏曲工作者认识到从事戏曲工作,是传承中华优秀文化、服务广大人民群众、弘扬社会主义核心价值观的时代使命和神圣职责,使传承发展戏曲成为宣传文化干部的自觉追求。要广泛宣传戏曲政策,精心解读戏曲政策,使戏曲政策深入人心,营造全社会关心、支持戏曲传承发展的良好环境。

  二是要认真制定落实方案,出台具体措施。要根据不同地区、不同部门的实际情况,尽快制定和完善支持戏曲传承发展的配套措施和办法,积极推进相关政策措施的实施,制定任务书、时间表和路线图,确保取得实效。近年来,各地为振兴地方戏曲进行了许多有益探索,出台了不少优惠政策。比如刘奇葆同志在全国戏曲工作座谈会的讲话中提到的,“天津启动实施了‘一团一场一所’的院团发展计划,每个团都有一个团址、一个剧场、一个招待所,既可满足本团排练、演出的需要,还可以对外经营,增加收入,这是一个好做法”,他还指出,《若干政策》“从财政、税收、土地等方面延续和扩大了原来的优惠政策,并在不少领域有新的突破”。我们要把好的政策吃透用足,还要积极争取发展改革、教育、财政、人力资源社会保障、国土、税务等部门更大力度的支持,为戏曲传承发展注入强大动力。在制定地方实施办法或实施方案时,要注重“实”,防止“虚”,切实解决本地戏曲传承发展的问题;注重“细”,防止“粗”,制定的办法或方案要在基层管用;注重“新”,防止“陈”,突出办法或方案的时代特色,符合地方实际。

  三是要统筹协调,狠抓落实。要强化责任意识,抓好统筹协调,加强调查研究,认真落实《若干政策》提出的传承发展戏曲的各项任务。要抓好戏曲精品创作,惟有精品才能叫得响、立得住、留得下、传得远,润泽于后世,功德在千秋。要抓好戏曲剧种普查,建立戏曲剧种数据库,摸清家底,动态跟踪,科学管理。要抓好“深入生活,扎根人民”主题实践活动,在生活中汲取养分,在人民中孕育真情,为人民抒写,为人民抒怀。要抓好人才培养,推出戏曲拔尖人才,保证戏曲延绵不断,后继有人。要抓好戏曲院团改革,巩固院团改革成果,创新体制机制,增强发展活力。要抓好戏曲评论,规范戏曲评奖,引领创作导向,提高鉴赏水平。要抓好督查督导,打通政策落实“最后一公里”,切实为戏曲传承发展加油助力。

  《关于支持戏曲传承发展的若干政策》的颁布,对全国文化界特别是戏曲界而言,是一件鼓舞人心的大事、好事。刘奇葆同志曾指出,振兴戏曲艺术,不是为解决几个剧团、一批演员的生活问题,而是对中华文化基因的坚守和传承;不是因为一个地方、一些人的需要,而是整个国家民族的需要。我们要从繁荣文艺事业、建设社会主义文化强国的战略高度把握振兴戏曲艺术各项任务,以弘扬优秀传统文化为己任,以满足人民群众精神文化需求为出发点和落脚点,将《若干政策》各项政策措施落实好,不辜负党中央、国务院和广大人民群众的期望,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。

深入学习贯彻《指导意见》奋力推进国有企业改革
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  《指导意见》有四个比较突出的特点。一是更加注重改革的精准性。坚持问题导向,有什么问题就改什么问题,什么问题突出就重点改什么问题。二是更加注重改革的规范性。先定规则再改革,于法有据搞改革。三是更加注重改革的系统性。强化改革政策之间、措施之间、工作之间的衔接配合、协同发力。四是更加注重改革的公开性。坚持阳光透明,国企改革的政策、方案、措施、过程能公开的都要公开,主动接受监督,决不让改革的红利成为个别人的私利。

  ——《关于深化国有企业改革的指导意见》学习体会

 

  国务院国资委副主任、党委副书记张喜武

 

  中共中央、国务院日前公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),深刻回答了国有企业改革“举什么旗”、“走什么路”的重大理论和实践问题,充分体现了我们党坚持以经济建设为中心、坚定不移深化国有企业改革的坚强决心,是具有重要里程碑意义的国企改革纲领性文件。我们必须把思想和行动高度统一到中央精神和要求上来,切实把学习领会好、宣传贯彻好《指导意见》作为重要的政治任务,抓紧抓实抓出成效。

 

  一、《指导意见》对深化国企改革作出全面部署

   

  党中央、国务院高度重视国有企业改革,习近平总书记多次作出重要批示指示,要求国有企业改革必须以增强活力、提高效率为中心,完善国有资产监管体制、切实防止国有资产流失,加强和改进党的领导,强化对权力运行的制约和监督;李克强总理多次强调,要通过改革,使国有企业在公平的市场竞争中不断发展壮大,前不久还专门召开国有企业改革和发展座谈会,要求以深化改革的红利增强国企活力和竞争力,在推动我国经济提质增效中实现升级发展。为更好贯彻落实中央精神和要求,按照中央全面深化改革领导小组的部署,在国务院的直接领导下,国资委、发展改革委、财政部、工业和信息化部、人力资源社会保障部等有关部门共同研究起草了《指导意见》,并于824日以党中央、国务院的名义印发实施。

  《指导意见》对于全面深化国有企业改革具有重要指导意义和深远历史影响。《指导意见》是贯彻“四个全面”战略布局要求的国企改革重要文献。基于国有企业的地位、使命和责任,坚持以“四个全面”战略布局为统领,审视谋划国有企业改革发展;《指导意见》是承载历史成果的国企改革鸿篇巨制。在全面继承以往国有企业改革机制创新、制度创新、体制创新成果的基础上,全面推进体制、制度和机制的整体创新、集成创新、系统创新;《指导意见》是从战略上统揽全局的国企改革宏伟蓝图。作为牵头抓总性质的总体文件,本身是国有企业改革的通盘考虑、整体设计,同时对其他专项改革方案或意见具有指导性、引领性;《指导意见》是具有鲜明时代特征和实践取向的国企改革行动纲领。适应市场化、现代化、国际化和新常态“三化一新”新形势,充分反映了时代发展进步的要求,具有很强的针对性和可操作性。

  《指导意见》分三大板块,设830条。第一板块包括导言和第一章,着眼于改革的全局性、方向性,明确了国企改革的指导思想、基本原则、主要目标。第二板块包括第二章至第六章,着眼于改革的协同性、耦合性,明确了重大改革措施的重点和关键。其中,分类是改革的基础,完善现代企业制度是改革的方向,完善国有资产管理体制是改革的体制保障,发展混合所有制经济是改革的重要途径,强化监督防止国有资产流失是改革的重要保证。第三板块包括第七章和第八章,着眼于改革的复杂性、艰巨性,明确了加强和改进国有企业党的建设、为改革创造良好环境条件等要求。

  (一)关于深化国有企业改革的总体要求。《指导意见》对深化国有企业改革作出了总体部署,同时也描绘出了中国特色国有企业改革发展道路的要点框架,概括起来讲,就是要高举“一面旗帜”,高举中国特色社会主义伟大旗帜;坚持“两个不动摇”,坚持国有企业在国家发展中的重要地位不动摇,坚持把国有企业搞好、把国有企业做大做强做优不动摇;贯彻“三个有利于”标准,国有企业改革要有利于国有资本保值增值,有利于提高国有经济竞争力,有利于放大国有资本功能;推进“四项建设”,着力推进带有长期性、全局性和根本性意义的国有企业制度建设、国有资产管理体制建设、国有资产监督体系建设和国有企业党的建设;坚持“五项原则”,即坚持和完善基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,坚持增强活力和强化监管相结合,坚持党对国有企业的领导,坚持积极稳妥统筹推进;抓好“六项重点任务”,分类推进改革,完善现代企业制度,完善国有资产管理体制,发展混合所有制经济,强化监督防止国有资产流失,加强和改进党对国有企业的领导。

  通过全面深化改革,到2020年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有资本布局结构更趋合理,造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家,培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业,国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

  (二)分类推进国有企业改革。对国有企业进行分类,目的是为了解决国有企业普遍存在的目标多元、定位不清的问题,为了解决考核评价针对性不强的问题,同时也为了更好发挥国有资本的功能作用。分是共识,但怎么分,却有着不同的理解和认识。有的主张按照企业市场化程度分,分为垄断类和竞争类;有的主张按照国有资本职能分,分为收益性和公益性;有的主张按照企业的产品服务分,分为一般竞争类、特定功能类、公共服务类。

  《指导意见》把国有企业分为商业类和公益类两类,一是充分考虑企业功能的多重性、复杂性,分类宜粗不宜细;二是充分考虑企业所属行业特点和发展趋势,同时还考虑到国有企业现在大部分都是混业经营的,要看主业、看发展;三是充分考虑企业不同发展阶段的特点,相对稳定、动态调整;四是充分考虑各地不同发展实际,统分结合,允许各地结合实际,划分并动态调整本地国有企业功能类别。

  无论是商业类企业、还是公益类企业,都是独立的市场主体,都要与市场经济相融合,都要遵循市场经济规律和企业发展规律,都要服务服从国家战略,都要实现经济效益和社会效益的有机统一。两类企业的主要不同之处在于:一是从发展目标看,商业类企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标;公益类企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。二是从改革要求看,商业类企业可以实行国有全资,也可以实行国有控股或国有参股;公益类企业可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。三是从考核重点看,对商业类企业,重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力;对公益类企业,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。

  (三)完善现代企业制度。经过多年努力,国有企业在建立现代企业制度上取得了重要进展,但仍存在一些突出问题,主要是:国有大型企业集团层面的公司制改革步伐相对较慢,71%的中央企业在集团层面还是按《企业法》注册的企业;有效的公司法人治理机制还未真正形成,“一把手”说了算等问题在一些企业还比较突出。

  《指导意见》聚焦重点难点问题,在完善现代企业制度方面的改革可以概括为“五个突出”。一是企业产权结构突出“多元化”,加大集团层面公司制改革力度,积极引入各类投资者实现股权多元化,允许将部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。二是公司治理突出“有效制衡”,既落实维护董事会、经理层的权利,又规范制衡董事长、总经理的行权行为。三是企业领导人员管理突出“分类分层”。实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式,积极推行职业经理人制度。四是薪酬分配突出“激励约束相对称”,完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。五是企业用人制度突出“市场化”,促使管理人员能上能下、员工能进能出。

  (四)完善国有资产管理体制。国有资产出资人监管体制的确立,有力提升了国有经济发展质量和运行效率,但政企不分、政资不分问题依然存在,国有资产监管还存在越位、缺位、错位的现象。《指导意见》对完善国有资产管理体制,强调了四个方面的工作。

  一是推进国有资产监管机构职能转变。关键抓好“一个转变、两个清单、三个归位、四个重点”。“一个转变”,就是准确把握依法履行出资人职责的定位,实现以管企业为主向以管资本为主的转变。“两个清单”,就是科学界定国有资产出资人监管的边界,建立监管权力清单和责任清单。“三个归位”,就是将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。“四个重点”,就是重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

  二是改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司,作为国有资本市场化运作的专业平台。国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责。这项工作要在试点的基础上推进。

  三是推动国有资本合理流动优化配置。以市场为导向、以企业为主体,紧紧围绕服务国家战略,优化国有资本布局结构,增强国有经济整体功能和效率。当前尤其要在做好增量、盘活存量、主动减量“三量调整”上下功夫。做好增量,就是要创新发展一批国有企业,优化国有资本重点投资方向和领域,对国有企业发展战略性新兴产业要优先支持、加快培育,对不符合国家产业政策和重点产业布局调整要求的不再新设国有企业,不再增投国有资本。盘活存量,就是要重组整合一批国有企业,加大中央企业重组力度,使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,增强支撑和保障能力;向前瞻性战略性产业和一般产业的中高端集中,向具有核心竞争力的优势企业集中,加快推进产业转型升级,培育国有企业竞争新优势。主动减量,就是要清理退出一批国有企业,国有资本要坚决从缺乏优势和竞争力的领域、产能过剩行业、一般产业的中低端退出,对“僵尸”企业、长期亏损企业和低效无效资产要加大处置力度,实现国有资本形态转换,变现的国有资本用于更需要的领域和行业。

  四是推进经营性国有资产集中统一监管。这是完善国有资产管理体制的一个重点和方向。集中统一监管,对于提高国有资产配置效率、提升监管质量、促进企业重组整合、放大国有资本功能都具有重要作用。《指导意见》提出,稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,加强国有资产基础管理,建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

  (五)发展混合所有制经济。发展混合所有制经济不是新提法,但有新内涵、新要求。《指导意见》在总结吸取历史经验和教训的基础上,针对当前出现的一些新情况新问题,对发展混合所有制经济进一步明确了具体要求。一是进一步明确了改革目的。指出发展混合所有制经济,目的是促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展;强调要因地施策、因业施策、因企施策,不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表,成熟一个推进一个。二是进一步明确和规范了实施途径。强调方式多样、形式灵活、交叉持股、同股同权,既引入非国有资本参与国有企业改革,又鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业,依法保护各类所有制资本权益。三是进一步规范了员工持股。要在试点取得经验的基础上稳妥推进员工持股,优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股,使他们成为企业发展的“合伙人”,与企业共同成长、共同获益。员工持股要公开透明,严禁暗箱操作,防止利益输送。

  (六)强化监督防止国有资产流失。国有资产来之不易,是全国人民的共同财富,必须切实维护国有资产安全、防止国有资产流失。近年来,国有资产监督工作得到了有力加强,但仍有监督不到位、监管不力、重复监督、多头检查等问题。《指导意见》在加强和改进监督工作方面提出的具体措施,可以概括为筑牢“四道防线”、健全“六个机制”,织密国有资产“安全网”。

  筑牢“四道防线”。第一道防线是强化企业内部监督。突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督,防止权力滥用。第二道防线是强化出资人监督。国有资产监管机构要加强对关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督,加强和改进外派监事会监督,加强当期和事中监督。第三道防线是强化专项监督。健全国有资本审计监督体系和制度,加强纪检监察监督和巡视工作,对大案要案要加大查处力度。第四道防线是强化社会监督。完善国有资产和国有企业信息公开制度,有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

  健全“六个机制”。一是建立健全核查、移交和整改机制,强化监事会监督成果的运用;二是建立监督工作会商机制,整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量;三是建立健全监督意见反馈整改机制,形成监督工作的闭环;四是建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制;五是建立健全企业国有资产的监督问责机制;六是健全反腐倡廉长效机制,使国有企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐。

  (七)加强和改进党对国有企业的领导。坚定不移把国有企业做强做优做大,最根本的是加强党的领导。着眼于发挥国有企业的独特优势,为国有企业改革发展提供坚强保障,《指导意见》从三个方面提出了具体要求:

  一要充分发挥国有企业党组织政治核心作用。明确法定地位,把加强党的领导和完善公司治理统一起来;推进“四个同步”,在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展;坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制。建立健全党建工作责任制,坚持守土有责、守土负责、守土尽责。二要进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。搞好国有企业,关键在人,关键在班子。要坚持党管干部原则,强化企业党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育和管理监督中的责任。要加强对企业领导人员的日常监督管理和综合考核评价。要加强企业家队伍建设,充分发挥企业家作用,对企业家搞改革探索、作重大决策、使用人员等方面建立合理的容错机制。要大力实施人才强企战略,加快建立健全国有企业集聚人才的体制机制。三要切实落实反腐倡廉“两个责任”。国有企业党组织要切实履行好主体责任,把党的纪律规矩立起来、挺起来、严起来。加强党性教育、法治教育、警示教育,建立切实可行的责任追究制度,实行“一案双查”。纪检机构要履行好监督责任,强化上级纪委对下级纪委的领导,加强和改进国有企业巡视工作,严格落实反“四风”规定,完善反腐倡廉制度体系建设。

  (八)创造良好的改革环境和条件。积极营造了解改革、理解改革、鼓励改革、支持改革的良好环境和条件,是改革顺利推进的必要条件和有力支撑。《指导意见》为此提出的措施要求,可概括为“优化三个环境”。一是优化政策环境。加强国有企业相关法律法规的立、改、废、释,完善和落实国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策,完善国有企业退出的相关政策,依法妥善处理劳动关系调整、社会保险关系接续等问题。二是优化竞争环境。建立政府和国有企业合理分担成本的机制,多渠道筹措资金,采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式,加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。三是优化舆论环境。大力宣传中央关于全面深化国有企业改革的方针政策,宣传改革的典型案例和经验,营造有利于国有企业改革的良好舆论环境。

 

  二、深刻领会《指导意见》的精神实质

 

  《指导意见》有四个比较突出的特点。一是更加注重改革的精准性。坚持问题导向,有什么问题就改什么问题,什么问题突出就重点改什么问题。二是更加注重改革的规范性。先定规则再改革,于法有据搞改革。三是更加注重改革的系统性。强化改革政策之间、措施之间、工作之间的衔接配合、协同发力。四是更加注重改革的公开性。坚持阳光透明,国企改革的政策、方案、措施、过程能公开的都要公开,主动接受监督,决不让改革的红利成为个别人的私利。

  《指导意见》用五条主干线贯穿始终,构建起了文件之魂。

  第一条主干线:坚持和完善基本经济制度、做强做优做大国有企业。基本经济制度是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基。坚持和完善基本经济制度,发展壮大国有经济,是中央的一贯方针,是国家的坚强意志,必须坚决贯彻,不能有丝毫含糊和动摇。

  习近平总书记多次强调,要坚定不移把国企做强做优做大,不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。习近平总书记的重要指示,既是对国有企业改革发展成绩的充分肯定,又是对进一步搞好国有企业提出的新的更高要求。国有企业是国有经济的核心载体,是实现国有经济功能的重要支撑。没有国有企业,就没有国有经济,就没有我国现代化建设取得的重大成就,就没有中国特色社会主义制度,就没有人民的共同富裕。对于我们这样一个发展中的大国来讲,没有强大的国有企业,就没有强大的国有经济,推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦就失去了深厚根基和有力支撑。改革不能把国有企业改没了、改垮了,而是要更好体现和坚持公有制主体地位,发挥国有经济的主导作用。因此,我们必须增强做强做优做大国有企业的思想自觉、行动自觉。把国有企业做强,就是要让国有企业成为市场竞争的领跑者,集中表现为企业的自主创新能力强、资源配置能力强、市场开拓能力强、风险管控能力强。把国有企业做优,就是要让国有企业成为经营管理的佼佼者,集中表现为企业的公司治理优、内部控制优、品牌形象优、经营业绩优。把国有企业做大,就是要让国有企业成为行业发展的主力军,集中表现为国有企业在保证必要的规模、体量和比重的同时,要有大战略、大思维、大视野,以市场为导向,推进企业并购重组,推进资产资源的优化配置,努力实现大市场、大资源、大协同、大配置,努力把国有企业打造成具有国际竞争力、影响力的大集团。

  第二条主干线:坚持社会主义市场经济改革方向、把国有企业打造成独立市场主体。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,是十八届三中全会提出的一个重大理论创新。深化国有企业改革,就要自觉遵循社会主义市场经济规律和企业发展规律,推动国有企业成为真正的市场竞争主体。

  《指导意见》全文35次出现“市场”一词,开宗明义指出,改革要适应市场化、现代化、国际化新形势,通过改革促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体,与其他所有制企业一样,依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。企业家是企业在市场竞争打拼中的领军人才、灵魂人物,是打造国有企业市场主体地位的核心要素,这次改革把培养造就、吸引集聚一批优秀企业家作为主要任务之一,重要实现途径就是通过推进职业经理人制度,充分发挥市场机制在选人用人上的重要作用,推行市场化选聘、任期制和契约化管理,对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制,可以采取多种方式探索完善中长期激励机制,同时还强调,要以强化忠诚意识、拓展世界眼光、提高战略思维、增强创新精神、锻造优秀品行为重点,加强企业家队伍建设,充分发挥企业家作用。对国有企业进行分类,根本目的是使国有企业与市场经济有机融合。对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化。完善现代企业制度,着力点在于使市场化贯穿于企业产权结构、公司治理、企业领导人员管理、薪酬分配等各方面。完善国有资产管理体制,核心在于正确处理政府与市场、出资人与企业的关系,深入推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。发展混合所有制经济,关键要通过公开透明、规范有序的市场机制,促进国有资本与非国有资本的合作共赢。加强党对国有企业的领导,充分考虑了党的建设工作与国有企业公司治理结构和市场化经营机制的对接,并强调要坚持全心全意依靠工人阶级,维护职工合法权益,充分发挥广大职工群众这一深化改革、推动发展的主体力量的重要作用。

  第三条主干线:坚持以管资本为主、积极放大国有资本功能作用。以管资本为主加强国有资产监管,是十八届三中全会提出的新要求,为完善国有资产监管体制明确了方向,规划了主路径。要通过以管资本为主,进一步调整优化国有资本布局结构,使国有资本投资运营更好服务国家战略。国有企业是国有资本投资运营和管理的主要载体,应当也必须遵循以管资本为主的要求。当前,公司制股份制已经成为国有企业的主要组织形式,国有企业已经进入了资产证券化、股权多元化的发展阶段,企业的治理结构、管理方式也发生了与之相适应的深刻变化,以管资本为主应当贯穿于国有企业改革全过程。

  以管资本为主在《指导意见》中得到了充分体现。对国有企业进行分类,强调要根据国有资本的战略定位和发展目标,促进国有资本投向更有针对性。完善现代企业制度,则把工作基点放在了推进公司制股份制改革上,体现了要按照以管资本为主的要求,完善企业治理结构和经营机制,并强调企业董事会严格履行股东代表权利。以管资本为主在完善国有资产管理体制这一章体现得最为集中,从国资监管机构加快转变职能到改革国有资本授权经营体制,从优化国有资本布局结构到推进经营性国有资产集中统一监管,都坚持以管资本为主来统领。发展混合所有制经济,着眼点在于放大国有资本功能、提高国有资本配置和运行效率,实现途径在于国有资本与非国有资本的混合。强化监督的一个重要创新点在于,紧紧围绕维护国有资本安全,沿着国有资本投资、运营和管理全链条加强和改进监督工作,从而形成完整的监督闭环。总之,贯彻以管资本为主的要求,各项改革措施从不同角度协同发力,有利于更好激发国有资本生机活力,改进国有资本运营管理,提高国有资本配置效率,保障国有资本权益不受侵害,充分发挥国有资本功能作用。把握住了以管资本为主,可以更准确地把握重大改革措施之间的内在联系和实质要求。

  第四条主干线:增强活力和强化监管相结合。活力是国有企业做强做优做大的动力源,是国有企业效率和竞争力的生成基。监管是防止国有资产流失的防护网,是国有企业改革发展顺利推进的重要保障。增强活力和加强监管是深化国有企业改革的着力点和落脚点,两者有机统一、不可偏废。

  围绕激发企业活力,《指导意见》提出:一是依法落实企业自主权。转变政府职能,推进简政放权,依法落实企业法人财产权和经营自主权;转变国资监管机构职能,由以管企业为主向以管资本为主转变,将依法应由企业自主决策的事项归位于企业;切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,保障经理层经营自主权,法无授权任何部门和机构不得干预。二是推动企业完善市场化经营机制。推进公司制股份制改革,积极引入各类投资者,大力推动国有企业改制上市;以推进董事会建设为重点,健全公司法人治理结构;建立企业领导人员分类分层管理制度,推行职业经理人制度,合理增加市场化选聘比例;支持企业依法自主决定内部分配,实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度;深化企业内部用人制度改革,建立能上能下、能进能出的合理流动机制。三是促进企业公平参与竞争。企业按照市场化要求实行商业化运作,依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。

  在强调增强企业活力的同时,跟进加强各项监管措施。既强调保障企业法人财产权和经营自主权,又强调规范企业公司治理,健全企业重大决策失误和失职、渎职责任追究制度;既强调薪酬分配权是企业法定权利,又强调健全与激励机制相对称的约束机制;既强调企业遵循市场经济规律,又强调防止市场的盲目性。《指导意见》还单列专章,全面明确了强化监督防止国有资产流失的重大措施。深化国有企业改革,只有坚持增活力和强监管统筹兼顾、双轮驱动,才能坚实前行、行稳致远。

  第五条主干线:坚持党的领导、为国有企业改革保驾护航。搞好国有企业改革,必须始终立足中国国情,准确把握中国国有企业的本质属性。我国国有企业不同于其他所有制企业,也不同于其他国家的国有企业,具有“三位一体”的本质特征。一是具有企业的基本属性,国有企业首先是企业,是独立的市场经济主体,需要遵循市场经济规律和企业发展规律。二是具有国有企业的一般属性,不同于私有企业,国有企业作为政府调节经济、弥补市场失灵的有效手段,要接受政府宏观调控,服务国家战略发展要求。三是我国国有企业还具有中国特色的特殊属性,必须坚持基本经济制度,坚持党对国有企业的领导。从这个意义上讲,搞好国有企业,既是一个重大的经济问题,也是一个重大的政治问题。把国有企业做强做优做大,必须在深化改革中加强党的领导。《指导意见》强调,坚持党对国有企业的领导,是深化国有企业改革必须坚守的政治方向、政治原则,并单列专章进行部署。要深入研究加强国企党的建设的措施,着力解决巡视发现的问题,强化领导班子建设,选好配强企业主要领导,落实管党治党的政治责任,确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强。

 

  三、勇往直前推进《指导意见》的贯彻落实

 

  改革是创新者的事业,更是实干家的舞台。《指导意见》的发布,标志着中央关于深化国企改革的大政方针已定、战略部署完成,紧要的是狠抓落实。面对艰巨而繁重的国有企业改革任务,必须以高度的政治责任感、历史使命感和现实紧迫感,坚定不移地做改革的促进派、实干家,切实提高改革行动能力,确保改革精确发力、措施精准落地。

  (一)统一思想抓落实。思想是行动的先导,准确理解精神是确保贯彻落实不走偏、不走样的前提,而加强学习则是这一切工作的基础。在文件公布前,对一些问题可以探讨甚至争论;文件公布以后,在国有企业改革的重大问题上必须旗帜鲜明、立场坚定、行动坚决,这也是践行“三严三实”、严守政治纪律和政治规矩的体现。要深入学习领会《指导意见》,坚持系统学、深入学,与学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是有关国有企业改革发展重要讲话、重要批示指示精神结合起来学,与深入研读三中全会、四中全会特别是即将召开的五中全会精神结合起来学;要坚持对照学、联系实际学,对照各单位各企业改革发展实际,对照改革任务要求,在学习中提高理论素养、政策水平,提高谋划改革、推动改革的能力。

  (二)找准关键抓落实。重大改革措施要精准落地,关键在于牢牢把握问题导向,对准突破口、找准发力点。企业推进改革,要着眼于建立健全适应市场化发展要求的管理体制和经营机制,当前尤其要坚持眼睛向内,在推动生产方式和组织管理模式变革上加大力度、寻求突破,在深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革上出实招、见实效。国资监管机构推进改革,要准确把握出资人职责定位,把为企业提供服务放在首位,坚决调整、精简、优化国资监管事项,进一步明确履职边界,推动国有资产监管从以管企业为主向以管资本为主转变。各级国资监管机构要在统筹推进本地区国有企业改革发展的同时,以推进自身改革作为重要突破口,加快转职能、转方式、转作风,提高监管质量和水平。

  (三)统筹兼顾抓落实。深化国有企业改革是一项系统工程,需要统筹谋划、协同推进,正确处理好若干重大关系。要处理好改革发展稳定的关系。要站在国家发展战略的高度推动改革,要紧紧围绕企业发展这一中心任务推动改革,要紧密结合稳增长、调结构推动改革,当前在经济下行压力依然较大的复杂形势下,要优先推出和实施有利于促进发展的改革措施;要在稳定的前提下推动改革,做到改革推进到哪里,思想政治工作就跟进到哪里。要处理好发展公有制经济与非公有制经济的关系。公有制经济与非公有制经济,都是建设社会主义市场经济的重要组成部分。做强做优做大国有企业,根本目的是为了更好地坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,同时必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。国有企业与非国有企业、公有制经济与非公有制经济,权利平等、机会平等、规则平等,不存在国进民退,而要形成国民共进,相互促进、共同发展。要处理好点面结合、长短结合的关系。既要统筹好改革的整体情况,抓好面上工作的指导督促、协同推进,又要结合实际突出重点,不失时机地实现改革的突破,尤其是要把试点作为重大改革落地的重要方法和手段,发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。既要抓好当前,采取短平快的措施在解决现实问题上尽快见效,也要抓好长远,多推出一些打基础、利长远的改革措施。

  (四)加强宣传抓落实。要坚持上下联动、齐心协力,内抓宣贯、外抓引导,加强导向性、针对性、全面性、连续性和形式的多样性,牢牢把握国企改革的话语权、解释权和主导权。抓内部宣贯要全面准确、结合实际,深入解读中央精神,针对重点难点、热点疑点,有针对性地进行解疑释惑。抓舆论引导要及时研判、对症下药,既要重视发挥主流媒体的重要作用,也要加强对新媒体的舆情监测;既要主动发声、积极应对,也要重视发挥专家学者的重要作用;既要摆事实、讲道理,也要树典型、推先进,积极引导各方面看国企改革大局、明国企改革大势;既要发挥领导带头带动作用,又要充分依靠职工群众,使广大员工更好地了解改革、理解改革、支持改革、投身改革,汇聚起共同推进国有企业改革的强大合力,推动国有企业在深化改革、创新发展中永葆生机、基业长青。

  贯彻落实好《指导意见》,全面推进国有企业改革发展,责任重大、使命光荣。我们要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,深入贯彻落实党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署,锐意进取、攻坚克难、开拓创新,以义无反顾的决心和勇气推动国有企业深化改革,以深化改革的红利增强国企活力和竞争力,为协调推进“四个全面”战略布局,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦做出新的更大贡献!

中国铁路“走出去”——铁路服务“一带一路”战略的思考
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:王志才字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  1967年援建坦赞铁路以来,我国铁路“走出去”经历了一段不平凡的历程。改革开放以来,随着我国综合国力的增强,我国铁路具备了“走出去”的实力,铁路“走出去”成为推进“一带一路”战略实施的重要纽带、重要依托和重要支撑。

 

  国家铁路局党组成员

 

  建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)是党中央主动应对全球形势深刻变化,统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。20153月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,将基础设施互联互通列为“一带一路”建设的优先领域。作为互联互通重要基础设施的铁路特别是高铁,乃大国之重器,迎来了千载难逢、大有可为的重要战略机遇期,成为“一带一路”战略的重要组成部分。围绕中国铁路“走出去”服务“一带一路”战略这一重大主题,我们从认识铁路对促进人类社会文明进步和经济发展的重要意义、发挥铁路“走出去”在“一带一路”战略中的重要作用和研究解决铁路“走出去”面临的突出问题等三方面进行了深入思考。

 

  一、铁路发展促进人类社会文明进步

 

  铁路作为陆上运输的主力军,自诞生以来,路网规模不断扩大,技术装备水平不断提高,运输服务品质不断提升,成为近现代最重要的交通工具之一,为人类社会的文明进步和经济发展作出了巨大贡献。伴随世界铁路发展进程,我国铁路励精图治、奋发图强、艰苦创业、开拓创新,实现了从无到有、从弱到强,从探索到突破、从追赶到引领的历史性跨越,创造了举世瞩目的辉煌成就。

  ()世界铁路发展历程

  世界铁路发展与工业革命和人类文明进步息息相关。铁路诞生于第一次工业革命,推动人类逐步从农业走向工业、从农村走向城市;铁路从第二次工业革命获得新动能,为现代工业文明提供不竭动力;铁路与综合交通繁荣于第三次工业革命,科技创新迎来高铁新时代。

  第一次工业革命,以18世纪60年代蒸汽机的发明和应用为主要标志。蒸汽机、冶炼业、采矿业三个重要因素互相作用催生了铁路;同时,铁路发展带动钢铁、煤炭、采矿和制造业更快更好发展,促进商贸、人员流动和市场形成,推动人类从农业社会走向工业社会。1814年,世界上第一台蒸汽机车诞生,时速8公里,载重30吨。蒸汽机车的发明和使用从根本上解决了铁路动力问题,改变了交通运输对马车的依赖,实现了机械牵引对体力牵引的替代,开创了陆地交通运输新纪元,人类社会进入“铁路时代”。1825年,世界上第一条铁路建成通车(英国的斯托克顿-达灵顿),全长32公里。

  第二次工业革命,以19世纪70年代电力的应用和电动机、内燃机的发明为主要标志。铁路首先成为陆地交通运输的主要方式。铁路发展推动人类社会从工业化初期迈入重工业发展阶段,加快工业化和现代化进程,促进世界经济社会走向现代工业文明。1879年,世界上第一台电力机车在德国研制成功。1894年,世界上第一台内燃机车在德国诞生。内燃机车、电力机车的广泛使用,推动了铁路在世界范围内快速发展,欧美国家铁路运营里程快速增长。美国1916年铁路运营里程超过40万公里,成为当时铁路建设速度最快的国家,使得美国工业年生产总值1914年达到240亿美元,相当于英国、法国、德国三者的总和。德国1912年、俄罗斯1916年、法国1938年分别达到各自铁路运营里程的最高峰5.8万公里、8.5万公里、4.3万公里。

  第三次工业革命,以20世纪50年代信息技术和自动化技术的广泛应用为主要标志。现代高新技术的应用,促进了综合交通运输体系的形成和完善,铁路、公路、水运、航空和管道五种运输方式从初步分工、简单衔接逐渐转为相互配合、协同发展,现代化程度明显提高,联合运输成为主流趋势,环境保护型、资源节约型综合运输体系日趋成熟。第三次工业革命极大地促进了运输结构的升级,推动了旅客运输走向高速高密、舒适便捷,货物运输走向重载、专业、多式联运。铁路大量应用新材料、新能源、信息化和自动化技术,高速铁路和重载铁路得到快速发展。自1964年世界上第一条高速铁路——日本东海道新干线(东京-新大阪)开通运营以来,目前世界上包括我国在内,已有16个国家和地区建成高速铁路,总里程约3万公里。1958年,世界上第一列重载列车在美国开行,随后澳大利亚、巴西、俄罗斯、南非、中国等多个国家也分别开行。

  截至2014年底,全球已有130多个国家和地区拥有铁路,运营总里程达120万公里以上。随着全球能源危机、气候变暖、交通安全等问题的日益严重,欧美、俄罗斯等大国以及中东欧、拉美、非洲等越来越多的发展中国家把铁路作为优先发展领域,新一轮铁路发展热潮正在世界范围兴起。预计2030年,全球铁路规划新建里程将达10万公里(不含我国大陆),其中高铁里程4万公里以上,高铁直接投资1.1万亿美元,我国铁路“走出去”空间广阔。

  ()新中国铁路发展成就

  中国第一条铁路——吴淞铁路(上海闸北-吴淞口),由英国人于18767月修建,运营16个月后被清政府赎回拆除。1881年,中国建成了第一条铁路——唐胥铁路(唐山-胥各庄)。新中国成立前,全国铁路总里程2.2万公里,其中单线铁路超过96%,全部为蒸汽机车牵引。

  新中国成立后,充分发挥集中力量办大事的社会主义制度优越性,我国铁路经过几十年的不断建设,特别是近十年的迅猛发展,形成了完善的标准体系、工程建造等整套技术优势,产业链齐备的产业集成优势,“低成本、高质量、工期短”的执行力优势,丰富的建设运营经验和人力资源优势以及强大资本后盾的投融资优势等五大优势,培育了一支素质过硬、技术精湛、专业齐全、拼搏奉献的人才队伍,在高速、重载、高原、高寒等铁路建设方面积累了丰富经验,已跻身世界先进行列。

  新中国成立后,为巩固社会主义制度,推动社会主义工业体系建立,维护国民经济正常运转,铁路建设开始艰难起步,相继建成重要铁路干线,先后制造出首台蒸汽、内燃和电力机车。截至1978年底,铁路营业里程5.2万公里。其中:蒸汽牵引占84.8%,内燃牵引占13.3%,电力牵引占1.9%1952年,建成新中国第一条铁路——成渝铁路,全长504公里。1958年,建成新中国第一条电气化铁路——宝成铁路,全长673公里。1952年,制造出新中国第一台蒸汽机车。1958年,制造出新中国第一台内燃机车和电力机车。

  改革开放后,为适应国民经济快速发展需要,满足日益增长的运输需求,铁路建设得到较快发展,路网规模不断扩大,路网结构逐渐优化,整体技术装备水平、运营管理水平、运输能力和服务质量不断提高。截至2003年底,全国铁路营业里程7.3万公里,其中:复线2.5万公里,复线率34.2%;电气化1.9万公里,电气化率26.0%1996年,一次性建成当时我国最长双线铁路——京九铁路,全长2311公里。1997年,一次性建成当时我国最长电气化铁路——南昆铁路,全长811公里。1994年,建成我国第一条快速铁路——广深准高速铁路,全长147公里,时速160公里。2003年,建成我国第一条客运专线——秦沈客运专线,全长405公里,时速200公里。

  2004年以后,为适应全面建设小康社会的目标要求,国家先后发布《中长期铁路网规划》《全国综合运输网中长期发展规划》,明确2020年全国铁路营业里程达到12万公里以上,高速铁路里程达到1.6万公里以上,我国铁路迎来历史上发展最快的黄金机遇期。截至2014年底,全国铁路营业里程11.2万公里,位居世界第二,其中高铁里程达到1.6万公里,超过世界高铁总里程的60%。目前,我国铁路旅客周转量、货运发送量、货运周转量、运输密度均居世界第一,以约占世界铁路8%的营业里程,完成了世界铁路约25%的换算周转量。我国铁路取得了四大重要成就:

  一是穿越世界屋脊的青藏铁路建成通车。青藏铁路是世界上海拔最高、线路最长的高原冻土铁路,其开通运营对改变青藏高原贫困落后面貌,增进各民族团结进步和共同繁荣,促进青海与西藏经济社会又快又好发展产生广泛而深远影响。

  二是大秦、朔黄重载铁路实现扩能改造。通过扩能改造,我国已初步形成了以大秦、朔黄煤炭运输专线和京沪、京广等繁忙干线为代表的重载运输格局,对缓解运输能力紧张、促进国民经济发展做出重要贡献。

  三是成功实施第六次大面积提速。经过六次提速改造,掌握了既有铁路改造技术,建立了一套完整的改造措施,既有铁路技术标准得到提升,城市间的旅行时间大幅度压缩,形成夕发朝至、朝发夕归、一站直达等一系列品牌。

  四是高速铁路运营里程跃居世界第一。高速铁路是铁路现代化的主要标志。经过50年发展,高铁以其安全、快捷、环保、节能等诸多技术经济优势赢得各国青睐。20世纪90年代初,开始进行高铁的前期研究,经过十多年的探索实践,研究制定了技术创新路径:在工程建造领域,坚持以原始创新为主;在列车运行控制领域,坚持以集成创新为主;在列车制造领域,坚持以引进消化吸收再创新为主。实施了三步走创新战略:通过第六次大面积提速和新建时速250公里高铁,为我国高铁技术达到世界先进水平奠定基础;通过京津城际等新建高铁的实践,掌握时速300350公里高铁技术,使我国高铁技术达到世界先进水平;以武广、京沪高铁为新的平台,推动我国高铁技术迈向更高水平,占领世界高铁发展战略制高点。相继建成了一大批高铁线路,总体技术水平进入世界先进行列。

  工程建设方面,十年励精图治,我国已具备适应复杂环境的铁路勘察设计和建造施工能力,积累了在高寒、高原、岩溶地区等复杂地形地质条件下建设高铁的经验,形成了具有自主知识产权的技术标准体系,全面掌握了在各种复杂地质、地形及气候环境下修建高速铁路的成套技术,建成了一批具有世界领先水平的标志性工程。20116月开通1318公里的京沪高铁,作为我国高铁梦想的起点,连接环渤海及长三角经济圈,打造出东部高铁经济走廊;201212月开通2281公里的京广高铁,跨越黄河、飞渡长江,打通了纵贯南北六省的经济发展大动脉,把环渤海经济圈、中原城市群、长江经济带、珠三角经济圈的34座城市紧密串联,高铁经济发展轴的辐射力显著增强,促进了区域经济社会协调发展。201212月开通921公里的哈大高铁,穿行在东北极寒地区,在白山黑水间经受住了冬夏温差高达80℃气候的考验,为东北振兴插上了腾飞的翅膀;201412月开通815公里的贵广高铁,翻越西南地区地质极其复杂的崇山峻岭,238座隧道、504座桥梁首尾相连,将西南山区和珠三角连为一体,铺就出西南省区最便捷的出海大通道,昔日天堑而今化作通途;201412月开通1776公里的兰新高铁,途经广袤无垠的西北边陲,穿越自然环境恶劣、最大风速高达60/秒的风区、戈壁荒漠,塞外边关从此融入高铁版图,丝路古道焕发出新的生机与活力。

  高速动车组方面,十年卧薪尝胆,坚持引进、吸收、集成、再创新,构建了250公里/小时、350公里/小时中国高速动车组技术体系。装备制造业强强携手,建造了技术先进的装备制造、维修基地,搭建了专业一流的研发平台,形成了完整的装备制造产业链,打造出具有自主知识产权、产品序列齐全的动车组谱系。国内已大批量生产时速250公里和350公里两个速度等级的CRH系列动车组,掌握了关键制造技术,实现了动车组技术升级,自主研制生产了运营时速350公里的CRH380系列动车组。我国高铁规划、设计、制造与维修的整体技术实力已达到世界先进水平。

  旅客服务方面,始终追求卓越,坚持与时俱进、自主创新,打造了具有中国特色先进完善的服务设施和体系。结合各地特点,建成了700余座文化底蕴深厚、兼具美观性和实用性的大型客站,以铁路客站为支点打造了北京南站、上海虹桥站、武汉站、广州南站等40余座大型综合交通枢纽,成为城市的重要门户和地标,形成高铁线路上靓丽风景,为旅客提供了方便快捷的进出通道和温馨舒适的候车环境。采取了互联网、电话等多样方便的购退票方式,配套了智能化的服务设施设备,提高了旅客出行的便利性,提升了百姓的出行品质,让旅途成为一种快乐享受。高铁自开通以来,安全、高效、快捷、可靠的运营使得客运量不断攀升。2014年高铁完成客运量9.1亿人次,占全路客运总量的39.2%

  经济社会效益方面,高铁建设有效拉动了投资,带动了就业和工业的发展,成为我国经济增长的助推剂。高铁极大缩短了时空距离,带来显著“同城效应”,密切了区域经济联系,提升了核心城市的区位优势,强化了人力及技术资源聚合力,激发了经济区域内分工协调发展的“集聚功能”,拓展了区域外差别化发展的“辐射能力”,推动了城镇化进程。高铁有力带动了区域资源开发,扩大了区域可达性、串联性,促进了旅游稀缺资源、独特资源的开发,放大了品牌效应,激活了旅游市场丰富多彩的开发利用。高铁的运营产生了明显的经济效益,京沪高铁2014年实现盈利10亿元以上;沪宁高铁20107月开通运营,第二年即实现盈利3.8亿元;沪杭高铁201010月开通运营,第二年实现盈利600万元;京津城际20088月开通运营,2014年实现盈亏平衡。高铁时代的到来开启了美好新生活,快捷舒适的旅行让归乡之路不再遥远,安全正点的公交化运营让异地同城梦想成真。高铁,宛如一双巨手,正在托起我国经济发展的新版图。

  我国高铁与国外相比具有明显特点:一是技术类型丰富。通过引进消化吸收再创新,博采众长,比较好地掌握了不同类型的高铁技术,具备了多种标准体系的生产能力。二是运营适应面广。积累了应对复杂多样环境的高铁运营经验,包括各种地质地形、气候条件,长距离、高密度、不同速度等级列车跨线运行等场景,具有较高的安全可靠性。三是集成能力强。形成了完整配套的系统集成能力,包括勘察设计、工程施工、装备制造、运营管理、安全防护等方面,可提供成套系统技术和经验,且具有质量、造价和工期的工程优势。

  目前,我国形成了具有中国特色的高速铁路技术标准体系,创造了10余项高速铁路“世界之最”,已成为世界上高速铁路运营里程最长、在建规模最大、发展速度最快的国家。高速铁路大大提升了我国的综合国力和国际竞争力,显著增强了民族自信心和自豪感,奠定了“走出去”的坚实基础,为实现民族复兴的“中国梦”提供了强大支撑。

 

  二、铁路“走出去”支撑“一带一路”战略

 

  铁路是国民经济大动脉和大众化交通工具,是国家关键基础设施和重要基础产业。“一带一路”战略的提出,为新形势下推动铁路“走出去”指明了方向。深刻理解“一带一路”战略的意义内涵,准确把握铁路“走出去”的特征脉搏,务实创新推动铁路“走出去”,将有力支撑“一带一路”战略推进实施。

  ()“一带一路”战略内涵丰富、意义重大

  “一带一路”战略借用古代丝绸之路的历史符号,以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为合作重点,秉承“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神,坚持共商、共建、共享原则,深化沿线国家全方位务实合作,拓展共同发展空间,打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。

  这一跨越时空的宏伟构想,从历史深处走来,融古通今,连接中外,顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流,承载丝绸之路沿途各国发展繁荣的时代梦想,赋予古老丝绸之路以崭新的时代内涵。

  从战略走向看,“一带一路”横贯欧亚非大陆,涉及约65个国家。区域总人口44亿人,经济总量21万亿美元,分别占全球的62.5%28.6%。一头是活跃的东亚经济圈,一头是发达的欧洲经济圈,中间广大腹地国家经济发展潜力巨大。丝绸之路经济带包括三大走向:一是从我国西北、东北经中亚、俄罗斯至欧洲(波罗的海);二是从我国西北经中亚、西亚至波斯湾、地中海;三是从我国西南经中南半岛至印度洋。21世纪海上丝绸之路包括两大走向:一是从我国沿海港口过南海,经马六甲海峡到印度洋,延伸至欧洲;二是从我国沿海港口过南海到南太平洋。

  从战略布局看,陆上依托国际大通道,以沿线中心城市为支撑,以重点经贸产业园区为合作平台,共同打造重点国际经济走廊,一是新亚欧大陆桥国际经济合作走廊:自中国江苏和山东沿海,经哈萨克斯坦、俄罗斯、白俄罗斯,抵达波罗的海沿岸;二是中蒙俄国际经济合作走廊:自中国天津、大连经二连浩特、满洲里等口岸,通过蒙古、俄罗斯,抵达波罗的海沿岸;三是中国-中亚-西亚国际经济合作走廊:自中国新疆乌鲁木齐,经哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、伊朗、土耳其,抵达波斯湾、地中海沿岸和阿拉伯半岛。四是中国-中南半岛国际经济合作走廊:自中国云南昆明和广西南宁,分别经老挝、越南、柬埔寨、缅甸,连通泰国、马来西亚,抵达新加坡。同时,进一步推动中巴、孟中印缅两个经济走廊合作。海上以重点港口为节点,一是优化国内沿海港口布局,拓展综合服务功能,提升辐射带动能力;二是在海外选取一批重要港口,参与建设和经营,共同建设通畅安全高效的运输大通道。

  从战略意义看,“一带一路”作为中国首倡、高层推动的国家战略,对我国现代化建设和屹立于世界领导地位具有深远的战略意义。“一带一路”战略构想的提出,契合沿线国家的共同需求,符合沿线国家深化区域合作、促进经济发展的共同利益。为沿线国家优势互补、开放发展开启了新的机遇之窗,是国际合作的新平台。“一带一路”战略有利于我国实施新一轮扩大开放、构建全方位开放新格局,有利于促进我国区域协调发展、全面建成小康社会,有利于促进沿线国家互利共赢、共同发展,有利于加强文明交流互鉴、维护地区稳定。

  ()铁路“走出去”正逢其时、作用重要

  1967年援建坦赞铁路以来,我国铁路“走出去”经历了一段不平凡的历程。改革开放以来,随着我国综合国力的增强,我国铁路具备了“走出去”的实力,铁路“走出去”成为推进“一带一路”战略实施的重要纽带、重要依托和重要支撑。

  铁路“走出去”是形成全方位对外开放新格局的重要纽带。党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央提出了一系列对外战略思想和外交策略方针,十八届三中全会对形成全方位对外开放新格局进行了重点部署。20131126日,李克强总理在东欧亲自推介我国高铁技术输出,为高铁“走出去”吹响了号角,开启了我国外交发展的新时代。2015717日,习近平总书记在长春考察时指出,高铁动车体现了中国装备制造业水平,在“走出去”“一带一路”建设方面也是“抢手货”,是一张亮丽的名片。作为我国装备业由“中国制造”迈向“中国创造”的代表,高铁装备成为推动我国经济迈向中高端水平的“胜负手”。高铁外交已成为国家名片,铁路已成为促进全方位对外开放和对外睦邻友好的重要桥梁,铁路“走出去”将扩大我国国际影响力,成为“一带一路”战略实施的生力军。

  铁路“走出去”是培育和引领国际竞争新优势的重要依托。当前,全球产业结构加速调整,基础设施建设方兴未艾,发展中国家大力推进工业化、城镇化进程,为推进铁路建设和装备制造合作提供了重要机遇。同时,我国经济发展进入新常态,对外开放进入新阶段,对转变发展方式、调整经济结构提出了新要求。推动铁路“走出去”,有利于推动我国高铁产业向国际市场转移,促进产品、技术、劳务、装备、标准等输出;有利于促进我国的产业技术进步,提高我国企业国际竞争力和国际化水平,在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济合作和竞争;有利于统筹国内国际两个大局,提升开放型经济发展水平和“一带一路”战略实施。

  铁路“走出去”是实现中华民族伟大复兴的重要支撑。中华民族的伟大复兴是近代百年以来无数仁人志士的奋斗目标,也是今天中国人民的伟大梦想,作为传统陆上贸易强国,中国自古以来与西部邻国的贸易主要通过古丝绸之路来实现,曾经创造了令世界叹为观止的经济繁荣和文化昌盛。过去三十多年,我国依靠海洋加入到世界经济贸易体系中,通过参与国际分工,依靠廉价劳动力促进出口,经济重心也向沿海地区转移,为我国经济带来了三十多年的大发展。铁路“走出去”,为我国未来发展提供了新的地缘空间,把我国的商品、产业、装备、文化和思想传播出去,必将打造升级版的现代丝绸之路,支撑中华民族的伟大复兴。

  (三)铁路“走出去”务实推进、成效渐显

  在党中央国务院的大力支持推动下,围绕铁路“走出去”服务“一带一路”战略,铁路部门积极谋划、主动作为,近年来,铁路建设项目和技术装备“走出去”取得重要进展。

  厘清铁路“走出去”总体思路。一是服务“一带一路”战略,结合地缘政治、项目定位、技术标准和风险评估,深化规划研究。二是区别装备制造、工程建设、运营管理等不同实施方式,提出针对性支持政策和分类实施策略。三是提高我国铁路技术标准的科学性、先进性、适应性,积极推进我国铁路标准国际化。四是以国际合作为抓手,深度宣传我国高铁发展成果,提升我国铁路影响力。五是加快推进互联互通铁路、非洲铁路和高铁等重点项目,争取早出成果,发挥示范效应。

  勾划铁路“走出去”总体布局。一是规划建设新亚欧大陆桥南通道,经南亚、西亚到达欧洲;中吉乌铁路,沟通中亚、西亚;中巴铁路,经瓜达尔港连接印度洋;泛亚铁路,连通中南半岛和东盟国家。二是同步规划建设26个铁路口岸站,与周边11个国家铁路相连。推进中蒙、中俄、中朝等资源开发型铁路建设,促进地区经济发展。三是建立统一的全程运输协调机制,实现国际货物运输便利化。

  铁路装备“走出去”迈出坚实步伐。在国家加快实施“走出去”战略的大背景下,依托铁路科技进步快速发展的成果,我国铁路机车车辆装备制造企业积极拓展海外市场,从亚非到欧美,从铁路机车、客车、货车、动车组到地铁车辆、有轨电车,从单纯产品输出向产品、资本、技术全方位输出,实现了从低端产品向高端产品提升的历史性转变。我国铁路装备产品出口市场从亚非到欧美,实现了6大洲的全覆盖。据统计,加入世贸组织以来,我国机车车辆出口由2001年的不到8000万美元增长到2014年的37.4亿美元,年均增速34.7%,高于同期的全国外贸出口增速16.5个百分点。2014年,机车车辆出口同期增长19.3%,是我国同期外贸出口增速的3倍。

  铁路“走出去”建设项目稳步推进。近年来,我国铁路积极参与境外基础设施建设,采用工程承包方式完成境外铁路项目47个,约8000公里,正在境外建设铁路项目81个,约1.7万公里,覆盖欧、亚、非、拉美等大洲。随着“一带一路”战略实施,“走出去”建设项目取得新进展。

  一是泛亚铁路中通道。泛亚铁路中通道是我国连通中南半岛的最便捷路径,自昆明经老挝万象、泰国曼谷、马来西亚吉隆坡,终于新加坡,全长约3900公里。中老铁路、中泰铁路、马新高铁是泛亚铁路中线的重要组成部分。其中中老铁路国内段已经开工建设,境外段正在积极推进;中泰铁路合作至今经多轮磋商,已就政府间框架文本达成共识;马新高铁,我国正在积极组织招标工作。

  二是中俄铁路。莫斯科-喀山高铁是莫斯科-北京高铁走廊的重要组成部分,是中俄基础设施合作的标志性项目。莫斯科-喀山高铁长约770公里,总投资约1万亿卢布,最高设计时速400公里,项目建成后莫斯科-喀山间列车运行时间将从现在的14小时压缩至3.5小时。2015618日,中俄正式签署首条高速铁路的规划设计合同,成为中国高铁走出国门的第一单。中俄在共建丝绸之路经济带的实践中迈出了具有深远意义的一步。

  三是中巴铁路。巴基斯坦ML1铁路干线从卡拉奇向北经拉合尔、伊斯兰堡至白沙瓦,全长1726公里,是巴基斯坦最重要的南北铁路干线,ML1线升级改造项目是中巴经济走廊建设的优先启动项目。2015420日,两国政府部门间签署了开展ML1线升级改造、哈维连陆港建设联合可行性研究的框架协议;20158月底,已向巴方提交设计总说明书和可行性研究报告。

  四是匈塞铁路。匈塞铁路线路起于匈牙利首都布达佩斯,终于塞尔维亚共和国首都贝尔格莱德,全长350公里。其定位于打造经苏伊士运河在比雷埃夫斯港登陆北上的新的海陆联运通道,缩短我国商品进入欧洲腹地的路程,降低外贸运输成本,促进物流畅通,是中欧陆海快线的重要组成部分,是16+1合作的标志性项目。20156月底,已向匈塞两国提交可研报告。

  五是中印铁路。中印铁路合作包含新建德里至金奈高速铁路和金奈至迈索尔既有线改造两个项目。新建德里至金奈高速铁路全长约2070公里,时速350公里,20157月底,已向印方提交高铁规划研究报告。金奈至迈索尔既有线改造全长502公里,20155月底,已向印方提交可研开题报告。

  六是中非铁路。中非铁路合作重点包括肯尼亚蒙巴萨-内罗毕铁路、埃塞俄比亚-吉布提铁路和尼日利亚沿海铁路(拉各斯-卡拉巴)三条线路,均为非洲“四纵六横”铁路通道的重点项目。肯尼亚蒙巴萨-内罗毕铁路是国外第一条完全采用我国标准的现代化铁路,全长480公里,于201412月开工建设。埃塞俄比亚-吉布提铁路采用我国标准,全长740公里,20124月动工,20145月开始铺轨。尼日利亚沿海铁路(拉各斯-卡拉巴),全长700公里,201411月,中尼双方签署了项目商务合同。

  七是两洋铁路。巴西至秘鲁两洋铁路,西起秘鲁北部太平洋深水港巴约瓦尔港,东至巴西东南沿海坎普斯,线路总长5500公里。作为跨越南美大陆的铁路,对于推动中拉合作及南美地区基础设施一体化具有重要意义。2015519日,中巴两国签署了未来五年共同行动计划,并决定启动“两洋铁路”可行性基础研究工作。

 

  三、铁路“走出去”面临的突出问题及对策

 

  根据近几年的实践和经验,我们深刻体会到,铁路要实现真正“走出去”,必须依靠国家强有力的支持,稳扎稳打、步步为营、积小胜为大胜;对面临的突出问题需要深入研究思考,找准对策实施。

  一是目标市场细分问题。世界铁路未来市场很大,对我国而言,真正有效的市场在哪,需要结合不同地区、不同国家的经济发展、产业体系、法律法规、政治文化、社会环境等因素对市场需求进行深入细致分析。从服务我国“一带一路”战略的高度,加大对国外铁路市场前期研究的力度和投入,准确把握不同国家、地区铁路市场的特点和需求,细分铁路“走出去”的重点区域和业务领域。

  二是产业资源布局问题。面对复杂多变的国际市场环境和德国、法国、日本等强有力的竞争对手,要想在激烈的国际市场竞争中取得一席之地,需要超前谋划、深入研究铁路产业资源在海外市场的布局。一方面要锁定目标市场,统一谋篇布局,合理配置规划设计、工程建造、装备制造等产业资源;另一方面要整合国内企业资源,形成合力,提高整个产业的国际竞争力。

  三是商业模式创新问题。资金是铁路“走出去”的主要难点之一。大部分项目所在国资金紧缺,往往以我国出资为合作前提,采用何种商业模式以有效规避和降低资金风险,是需要重点研究的问题。综合考虑不同国家的市场需求、项目特征、政治环境、我方利益等因素,按照一国一策的思路,灵活运用BT(建设-移交)、BOT(建设-经营-转让)、PPP(公共部门与私人部门合作完成投资建设)、EPC(设计-采购-建设)、EPC+F(设计-采购-建设-融资)等运作方式,积极探索工程、资源、金融、服务等跨领域商业模式的组合,实现利益最大化。

  四是风险评估防控问题。铁路建设周期长、规模大、覆盖面广、投资额度高、涉及面宽。在当前国际安全和经济秩序进入深度调整和重构期的新形势下,铁路“走出去”需要面对的不确定因素多,面临政治风险、经济风险、法律风险、知识产权风险、环境风险、文化风险等六大风险。为有效规避风险,应建立健全风险评估防控机制,定期发布重大国别风险评估,及时警示通报有关国家重大风险,预先防范,妥善应对,加强风险防范和安全保障,为铁路“走出去”创造良好环境。

  五是铁路标准国际化问题。我国铁路已形成了较为完整的技术标准体系,但在国际上尚未得到完全认可,面临重重技术壁垒,在提高标准国际化等软实力方面任重道远。一方面,要积极推广中国标准在欠发达国家,例如非洲和周边国家等铁路项目中的直接应用,打造示范工程,扩大我国铁路标准的影响力;另一方面,要深度参与国际标准化活动,加大各种资源投入,争取国际标准化组织领导地位,主动承担日常工作,主导重要标准的编制,提高标准制定的话语权。

  六是复合型人才培养问题。国际化人才短缺是我国铁路“走出去”的瓶颈制约,要加快“走出去”步伐,亟需做好人才培养、储备工作,尤其需要培养熟悉铁路业务,懂得工程承包,同时掌握商务、法律、金融等领域知识并具备跨文化交流能力的复合型人才。整合国内教学资源和科研平台,构建支撑铁路“走出去”的人才培养培训体系,搭建持续推进铁路“走出去”的人才“蓄水池”。利用各种合作形式,为沿线国家培养培训铁路技术和管理人才,打下铁路长期合作的人脉基础和人才基础。

  承载新丝路,托起新梦想。中国高铁已然成为共和国亮丽的外交名片,成为中国创造走向世界的显著标志,成为展示中国实力的重要载体。中国铁路“走出去”必将在服务“一带一路”战略中发挥更大作用,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”提供更大动力!