1. 设为首页  |  
  2. 加入收藏  |  
  3. 联系我们:010-64018727
微信公众号
网站首页 > 在线读刊
党委1501.jpg

1 本期导读

>> 学习提示

6 党委中心组形势与政策学习要点/ 本刊编辑部

>> 专 稿

16 全面推进依法治国 建设社会主义法治国家/ 乔晓阳

31 深入学习贯彻十八届四中全会精神 大力推进法治社会建设/ 吴爱英

45 加强党对立法工作的领导 使党的领导同依法治国更好统一 / 宋大涵

52 党的领导是社会主义法治最根本的保证/ 张伯里

>> 中心组讲堂

66 改革创新 奋力开拓 努力做好新常态下发展改革工作/ 徐绍史

86 加快推进农业“转方式 调结构” 扎实做好农业农村经济工作/ 韩长赋

106 深入学习总书记文艺工作座谈会重要讲话精神 努力开拓文艺发展繁荣新局面/ 蔡 武

119 关于推进传统媒体和新兴媒体融合发展的思考/ 李从军

134 以史为鉴 选贤任能——学习习近平总书记讲话精神体会/ 卜宪群

148 领导干部必备的法治思维/ 刘 锐

党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
党委1501.jpg
上一页
下一页

1 本期导读

>> 学习提示

6 党委中心组形势与政策学习要点/ 本刊编辑部

>> 专 稿

16 全面推进依法治国 建设社会主义法治国家/ 乔晓阳

31 深入学习贯彻十八届四中全会精神 大力推进法治社会建设/ 吴爱英

45 加强党对立法工作的领导 使党的领导同依法治国更好统一 / 宋大涵

52 党的领导是社会主义法治最根本的保证/ 张伯里

>> 中心组讲堂

66 改革创新 奋力开拓 努力做好新常态下发展改革工作/ 徐绍史

86 加快推进农业“转方式 调结构” 扎实做好农业农村经济工作/ 韩长赋

106 深入学习总书记文艺工作座谈会重要讲话精神 努力开拓文艺发展繁荣新局面/ 蔡 武

119 关于推进传统媒体和新兴媒体融合发展的思考/ 李从军

134 以史为鉴 选贤任能——学习习近平总书记讲话精神体会/ 卜宪群

148 领导干部必备的法治思维/ 刘 锐

本期导读
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

党的十八届四中全会是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的会议,学习宣传贯彻全会精神是各级党委中心组的重要政治任务。本期,我们分四个专题请相关部门领导同志对全会精神进行深入解读。全国人民代表大会法律委员会主任委员乔晓阳同志讲解了全会关于全面推进依法治国的部署;司法部部长、党组书记吴爱英同志对大力推进法治社会建设,充分发挥司法行政工作在全面推进依法治国中的职能作用进行了介绍;国务院法制办公室主任、党组书记宋大涵同志就加强党对立法工作的领导,提高立法工作质量做了讲解;中共中央党校副校长张伯里同志重点谈了党的领导和社会主义法治的关系问题。

中央经济工作会议和中央农村工作会议是2014年岁末中央召开的两次全国性重要会议,我们分别请国家发展和改革委员会主任、党组书记徐绍史同志和农业部部长、党组书记韩长赋同志结合部门工作对贯彻会议精神进行了讲解。宣传思想文化工作方面,文化部原部长、党组书记蔡武同志就深入学习总书记文艺工作座谈会重要讲话精神做了讲解;新华社社长、党组书记李从军同志就推进传统媒体和新兴媒体融合发展谈了自己的思考。

领导干部学习修养方面,曾两次为中央政治局集体学习讲解的中国社会科学院历史研究所卜宪群所长对我国历史上选贤任能的经验和启示进行了讲解;国家行政学院法学部刘锐教授就领导干部为什么要具备法治思维,应当具备什么样的法治思维谈了自己的看法。

 

党委中心组形势与政策学习要点
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 本刊编辑部

2015年是全面深化改革的关键之年,是全面推进依法治国的开局之年,也是全面完成“十二五”规划的收官之年。2015年上半年的党委中心组学习,要全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,贯彻落实中央经济工作会议、2015年《政府工作报告》确定的重点工作和政策措施,为全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国,不断夺取中国特色社会主义新胜利,实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。

国内形势与政策学习要点

一、持续深入学习贯彻党的十八届四中全会精神

党的十八届四中全会是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的会议。会议就全面推进依法治国进行了总体部署,这对促进国家治理体系和治理能力现代化,具有重大深远的意义。一要充分认识党的十八届四中全会的重大历史意义。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是指导和推动全面依法治国、加快建设社会主义法治国家的纲领性文件,对于解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题、解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安,对于推动经济社会持续健康发展、不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有全局和长远的指导作用。二要学习贯彻十八届四中全会作出的重大战略部署。全会鲜明提出坚持走中国特色社会主义法治道路的重大论断,鲜明提出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。全面推进依法治国,要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施;要深入推进依法行政,加快建设法治政府;要保证司法公正,提高司法公信力;要增强全民法治观念,推进法治社会建设;要加强法治工作队伍建设;要加强和改进党对全面推进依法治国的领导。三要准确把握全面推进依法治国的正确方向。全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。四要认真贯彻党的十八届四中全会精神的要求。要准确把握全面推进依法治国的工作布局,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;要准确把握全面推进依法治国重点任务,着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;要坚定不移推进法治领域改革,坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍。

二、全面准确理解、主动适应引领经济发展新常态

党的十八大以来,习近平总书记对经济发展进入新常态作出了一系列重要论述。2014年底召开的中央经济工作会议进一步指出,经济发展进入新常态,没有改变我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期的判断,改变的是重要战略机遇期的内涵和条件;没有改变我国经济发展总体向好的基本面,改变的是经济发展方式和经济结构。认识新常态,适应新常态,引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。一要把思想和行动统一到中央关于经济发展新常态科学判断上来。从消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式等方面,准确把握,坚持发展,主动作为。二要深刻领会2015年经济工作的总体要求。即坚持稳中求进工作总基调,坚持以提高经济发展质量和效益为中心,主动适应经济发展新常态,保持经济运行在合理区间,把转方式调结构放到更加重要位置,狠抓改革攻坚,突出创新驱动,强化风险防控,加强民生保障,促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。三要准确把握2015年经济工作的五大任务。即努力保持经济稳定增长,积极发现培育新增长点,加快转变农业发展方式,优化经济发展空间格局,加强保障和改善民生工作。

三、加强和改进新形势下民族工作

多民族是我国的一大特色,也是我国发展的一大有利因素。处理好民族问题、做好民族工作,是关系祖国统一和边疆巩固的大事,是关系民族团结和社会稳定的大事,是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事。各级党委中心组要准确把握新形势下民族问题、民族工作的特点和规律,从六个方面深入学习贯彻中央关于民族工作的意见。一要深刻认识做好新形势下民族工作,最根本的是坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路。二是围绕改善民生推进民族地区经济社会发展,以扶贫攻坚为重点,以教育、就业、产业结构调整、基础设施建设和生态环境保护为着力点,以促进市场要素流动与加强各民族交往交流交融相贯通为途径,加快少数民族和民族地区奔向全面小康的步伐。三是促进各民族交往交流交融,推动建立相互嵌入式社会结构和社区环境,促进各民族群众相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助。四是构筑各民族共有精神家园,积极培育中华民族共同体意识。五是提高依法管理民族事务能力,加强民族工作法律法规建设,认真贯彻落实民族区域自治法,推进城市和散居地区民族工作制度化、规范化、精细化,坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题,提高依法管理民族事务能力,让法治力量为民族工作注入新动力。六是加强党对民族工作的领导。

四、大力弘扬中华优秀传统文化

党的十八大以来,习近平总书记多次以中华传统文化为主题发表重要讲话。他强调,中华优秀传统文化是中华民族的突出优势,中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件,必须大力弘扬中华优秀传统文化。各级党委中心组要把学习贯彻习近平总书记关于中华优秀传统文化的系列讲话精神,作为当前和今后一个时期的重要任务。一要深入领会中华优秀传统文化与社会主义现代化建设的内在联系。习近平总书记指出,中华文明源远流长,蕴育了中华民族的宝贵精神品格,培育了中国人民的崇高价值追求。自强不息、厚德载物的思想,支撑着中华民族生生不息、薪火相传,今天依然是我们推进改革开放和社会主义现代化建设的强大精神力量。二要深刻认识到中华优秀传统文化是涵养社会主义核心价值观的重要源泉。要认真汲取中华优秀传统文化的思想精华和道德精髓,大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神,深入挖掘和阐发中华优秀传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的时代价值,使中华优秀传统文化成为涵养社会主义核心价值观的重要源泉。三要积极主动做中华优秀传统文化的践行者和传播者。要以科学态度对待传统文化,坚持用马克思主义的方法,采取马克思主义的态度,坚持古为今用、推陈出新,有鉴别地加以对待,有扬弃地予以继承,既不能片面地讲厚古薄今,也不能片面地讲厚今薄古;要很好地传承和弘扬传统文化,讲清楚中华优秀传统文化的历史渊源、发展脉络、基本走向,讲清楚中华文化的独特创造、价值理念、鲜明特色,增强文化自信和价值观自信;要对传统文化进行创造性转化、创新性发展,把跨越时空、超越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来,把继承优秀传统文化又弘扬时代精神、立足本国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去。

五、加强党的作风建设,全面推进从严治党

贯彻好落实好十八届四中全会精神,加强党内法规制度建设,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,是当前和今后一段时期党风廉政建设和反腐败斗争的重要任务。一要坚持思想教育从严。要深入学习习近平总书记系列重要讲话精神,坚持不懈推进思想理论武装。深化学习关键是要联系实际、注重实效,做到学而信、学而用、学而行,真正落实到忠诚信仰上,落实到严以律己上,落实到勇于担当上。二要从严管理干部。从严治吏、从严选好管好干部是从严治党的重点。要严把选人用人动议关、考察关、程序关,把干部选准用好,切实加强干部日常管理监督,继续加强对裸官、吃空饷等的治理。三要从严治理作风问题。要认真贯彻中央关于深化“四风”整治、巩固拓展活动成果的指导意见,落实整改任务、深化专项整治,把作风建设引向深入。四要落实党委的主体责任。全面从严治党,重在落实责任,各级党委要强化主体意识,明确责任清单,要健全党建工作述职考评和问责机制,对管党治党不严致使问题频发、不正之风蔓延的要追究领导责任。

国际形势与政策学习要点

一、关注重大热点问题发展,了解地缘政治演变动向

2014年年初以来,一系列重大国际事件相继爆发,地缘政治博弈更加复杂激烈。在欧洲,乌克兰危机打破了欧洲持续多年的相对安宁局面。乌国内抗议活动升级为暴力冲突,亚努科维奇政权被推翻,俄罗斯归并克里米亚,乌东部爆发激烈武装冲突。美欧与俄围绕乌克兰问题发生冷战结束以来最为激烈的地缘政治碰撞,双方掀起激烈的制裁与反制裁斗争。乌克兰局势迄未平息,将继续对欧洲安全格局、大国关系走向、世界经济形势和全球能源市场产生复杂影响。

在中东,极端恐怖势力迅猛发展、攻城略地,同伊拉克政府军和库尔德武装、叙利亚政府军和反对派以及美国组建的“国际反恐联盟”展开激烈拉锯战。中东极端恐怖势力的蔓延激化了地区教派、民族和地缘矛盾,并同其他热点问题联动升温,进一步冲击中东地区格局。伊朗核问题六国与伊经过数轮谈判仍未能在时限目标前达成全面协议,决定将谈判期限延长至2015630日,下阶段各方将围绕全面协议谈判展开更加活跃的互动和磋商。

在亚太,美国继续推进亚太“再平衡”战略,升级盟友体系,拉拢新兴伙伴,推进跨太平洋伙伴关系协定谈判。一些周边国家政局不稳、日本政治右倾化加剧、同我国有领土海洋争议的国家继续挑战我海上利益。

随着热点问题的深度发酵,欧洲、中东、亚太三大地缘政治板块呈现相互影响、加速演变的态势,其走向取决于大国之间的较量博弈。尽管有关大国围绕一些热点问题的斗争十分激烈,但各方也将注意斗而不破、适度妥协,大国关系仍将维护既借重合作又牵制斗争的基本框架。

二、关注亚太互利合作进展,正确看待我国周边形势

当前,亚太地区继续保持和平稳定的良好态势,新兴经济体快速发展,区域合作十分活跃,国际影响不断扩大,在世界格局中的地位持续上升。2014年以来,中国从政治安全与经济发展“两个轮子一起转”的大方向出发,为地区和平发展做出了新的贡献,进一步改善了我国周边环境。政治安全领域,我国在上海主办了亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会。习近平主席系统阐述“共同、合作、综合、可持续”的亚洲安全观并将其主要内容写入《上海宣言》,积极推动建立覆盖全亚洲的安全对话合作平台,弥补亚洲安全合作短板。经济发展领域,我国在北京主办了亚太经合组织第22次领导人非正式会议。习近平主席阐述了中国梦与亚太梦、世界梦的相融相通,与有关各方一道明确了建设面向未来的亚太伙伴关系的前进方向,启动了亚太自贸区进程,批准了APEC互联互通蓝图,并通过了反腐败宣言。APEC北京会议在近30个领域取得100多项合作成果,成为APEC发展进程中又一个重要里程碑。我国还积极推动构建丝绸之路经济带和“21世纪海上丝绸之路”,筹建亚洲基础设施投资银行,设立丝路基金,打造中国—东盟自贸区升级版,使地区国家和人民不断从中受益。虽然我国周边环境中仍然存在一些挑战,但通过积极引导和塑造,我国周边环境总的形势是好的,睦邻友好、互利合作仍将是亚太和周边国家对华关系的主流。

三、关注重大国际议题动向,把握国际体系变革大势

2015年将是一个具有纪念意义的历史性年份,一些重大国际议题将显著升温,和平与发展将成为各方聚焦的两大议题。在和平问题上,各国将共同纪念世界反法西斯战争胜利70周年、纪念联合国成立70周年,维护世界和平、推动国际体系变革的呼声增大。在发展问题上,围绕联合国成立70周年系列会议和巴黎气候变化会议等,可持续发展和气候变化等问题吸引更多国际关注。此外,美国、欧洲、日本等发达国家加紧推进跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋贸易投资伙伴关系协定(TTIP)两大经贸安排,打造新一代经贸投资规则。金砖国家筹建金砖国家开发银行和应急储备安排,推动国际经济金融治理体系变革取得重要进展。网络、海洋、极地等“新疆域”也日益成为各主要力量展开竞争与合作的前沿,其本质都是各国着眼于未来发展优势的制度与规则之争。

四、关注世界经济低速回暖,把握增长格局分化态势

据一些国际组织预测,世界经济弱复苏势头还将延续,预计2015年增长3.1%左右。各主要经济体增长态势和政策取向明显分化。在发达国家中,美国经济基本面表现相对较好,已宣布退出持续6年之久的量化宽松,欧洲、日本则徘徊在衰退边缘,面对下行压力加大了量化宽松力度。新兴经济体增速不同程度放缓,中国经济中高速增长,印度保持5.5%6%的增长率,巴西、俄罗斯经济大幅减速,但总体看新兴经济体仍将是世界经济增长的重要动力。此外,2015年世界经济中的不确定因素非常突出。国际政治安全形势并不平静、埃博拉疫情扩散等非传统安全问题多发、美欧日等主要经济体货币政策背道而驰可能导致国际资本大规模异动、国际石油等大宗商品价格出现大幅波动等,这一系列风险挑战都将对世界经济产生负面影响。

五、关注中国外交布局,深入理解中国特色大国外交

党的十八大以来,党中央统筹国内国际两个大局,主动谋划,努力进取,全面推进和完善外交布局。在周边,提出亲诚惠容外交理念,推进命运共同体建设;在非洲,提出真实亲诚四字方针,明确推进中非新型战略伙伴关系;在欧洲,将中欧关系提升为互利共赢的全面战略伙伴,共同打造和平、增长、改革、文明四大伙伴关系;在拉美,建立平等互利、共同发展的中拉全面合作伙伴,创建中国—拉共体论坛;在中东,不断深化全面合作、共同发展的中阿战略合作关系,构建中阿合作新格局;在大洋洲和南太,同澳大利亚、新西兰关系升级为全面战略伙伴,与太平洋建交岛国建立了相互尊重、共同发展的战略伙伴关系。至此,我国已实现了外交布局的全覆盖,初步构建起遍布全球的伙伴关系网络。2014年底,党中央召开了新中国成立以来的第二次外事工作会议,习近平总书记发表重要讲话,全面分析了国际形势和我国外部环境的变化,明确了新形势下对外工作的指导思想、基本原则、战略目标和主要任务,提出中国必须有自己特色的大国外交。

2015年,中国外交将深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,以中央外事工作会议的重要部署为指引,努力开创对外工作新局面。外交工作将切实践行中国特色大国外交理念,大力争取世界对中国梦的理解支持;积极构建以合作共赢为核心的新型国际关系,推动同各大国关系的良性互动;坚持贯彻正确义利观,加强同广大发展中国家团结合作;坚定维护世界和平与发展,同国际社会一道办好世界反法西斯战争胜利70周年和中国人民抗日战争胜利70周年系列纪念活动;持续推进“一带一路”建设,加快同周边国家的互联互通基础设施建设;认真履行外交为民使命,大力打造海外民生工程。

 

全面推进依法治国 建设社会主义法治国家
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 全国人民代表大会法律委员会主任委员乔晓阳

全会《决定》坚持改革方向、问题导向,适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求,直面法治领域突出问题,回应人民群众期待,提出了190项重要改革举措。

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进依法治国作出了总部署,吹响了新号角,是新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。《决定》全文包括七个部分,分为三大板块。下面,按照三大板块的顺序,就七个部分的主要内容向大家介绍。

一、准确领会全面推进依法治国的总目标和基本原则

习近平同志在向全会作说明时指出,第一板块的导语和第一部分是文件的“总论”,是《决定》对全面推进依法治国作出的顶层设计。

(一)全面推进依法治国的总目标

这次全会提出的全面推进依法治国的总目标,是两句话:建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这两句话是有机统一的整体,离开哪一句都不行。建设“社会主义法治国家”为我们提出了宏伟蓝图,指明了前进方向,而建设“中国特色社会主义法治体系”则为我们指出了实现蓝图的路线图,或者说具体路径。只有努力建设社会主义法治体系,才能为建设社会主义法治国家提供基础和前提条件。

《决定》指出,实现这个总目标,必须坚持五条基本原则:一是中国共产党的领导,坚持把党的领导贯彻到依法治国全过程、各环节;二是人民主体地位,坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,保证人民依法享有广泛的权利和自由,承担应尽的义务;三是法律面前人人平等,坚持不管是什么人、什么组织,在立法、执法、司法、守法各个方面体现平等要求;四是依法治国和以德治国相结合,坚持既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰;五是从中国实际出发,坚持把中国特色社会主义道路、理论、制度作为全面推进依法治国的根本遵循。

这个总目标,既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手,是贯穿《决定》全篇的一条主线,具有纲举目张的意义。全面推进依法治国的各项工作,都要围绕这个总目标来部署、来展开。

四中全会确定的全面推进依法治国总目标同三中全会确定的全面深化改革的总目标具有内在联系,是相互衔接的,用习近平同志的话讲,是上下篇,姊妹篇。全面推进依法治国,必将使中国特色社会主义制度更加完善,必将更加有效地推进国家治理体系和治理能力现代化。也可以说,法治体系是最重要的国家治理体系,法治体系的贯彻实施是最强大的国家治理能力。全面深化改革和全面推进依法治国两个总目标,是党的十八大作出的总体战略部署在时间轴上的顺序展开,它们就像两个轮子一样协同驱动,为实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的中国梦提供动力支持和制度保障。

(二)中国特色社会主义法治道路

全会《决定》在全面推进依法治国的指导思想里,第一次明确提出了坚定不移走中国特色社会主义法治道路。这是贯穿《决定》全篇的一条红线,是个管总的东西。习近平同志指出,“全面推进依法治国,必须走对路。如果路走错了,南辕北辙了,那再提什么要求和举措也都没有意义了。”改革开放以来,我们成功地开创了中国特色社会主义道路,形成了中国特色社会主义政治发展道路,中国特色社会主义法治道路与坚持走中国特色社会主义道路、中国特色社会主义政治发展道路是一脉相承而又相互联系的。坚定不移走中国特色社会主义法治道路,是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求,是中国特色社会主义道路在法治建设领域的具体体现。

中国特色社会主义法治道路的核心要义有三条:坚持中国共产党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。这三条,规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向,这是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。要把全面推进依法治国这件大事办好,最关键的是要旗帜鲜明地坚持这条道路。在走什么样的法治道路问题上,必须向全社会释放正确而明确的信号,指明全面推进依法治国的正确方向,统一全党全国各族人民认识和行动。

(三)中国特色社会主义法治体系

《决定》第一次提出建设中国特色社会主义法治体系。我们过去讲的是“法律体系”,“法治体系”作为党的文件是第一次提出。为什么提“法治体系”?因为全面推进依法治国是一个系统工程,涉及立法、执法、司法、守法等各个方面,涉及中国特色社会主义事业五位一体总体布局的各个领域,必须加强顶层设计、统筹谋划,在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手。这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系,主要包括五个子体系:完备的法律规范体系,高效的法治实施体系,严密的法治监督体系,有力的法治保障体系,还有完善的党内法规体系。法治体系作为全面推进依法治国的总抓手,与法律体系不同,法律体系是静态的,而法治体系不是静态的存在,而是一个动态的过程,包括法律的制定、实施、监督、实现、发挥作用、反馈等阶段性过程的接续。之所以要以体系化的方法全面推进依法治国,是因为中国特色社会主义法治本身就是一个要素众多、结构复杂、功能综合、规模庞大的系统工程,各系统要素相互联系、相互作用、相互促进,当它们协调一致时可以发挥最大功能,但当某一环节或系统出了毛病,就会影响整体的正常运行和功能的发挥。

中国特色社会主义法治体系并不等同于法治诸要素相加之和,它必须对法治诸要素进行组织、搭配和安排,实现法治结构的科学设置,最大限度地发挥法治体系的功能。中国特色社会主义法治体系的提出,必将为法治中国的建设注入强大的牵引力和推动力。

二、深入把握全面推进依法治国的主要任务和举措

习近平同志在说明中指出:“第二部分至第五部分构成第二板块,从目前法治工作基本格局出发,对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进行论述和部署。”在论述和部署中,坚持问题导向,针对现实存在的问题,提出富于改革创新精神的新观点、新举措、新任务。

(一)关于科学立法

《决定》指出,在立法方面表现的主要问题是,有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。立法体制和工作机制存在一些不适应、不健全的问题,立法效率需要进一步提高。针对现实中存在的问题,《决定》以“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”为题,提出了推进科学立法四个方面的主要任务。

1.健全宪法实施和监督制度。这是加强宪法实施、维护宪法权威的重大举措,也是四中全会值得关注的亮点之一。

决定提出的主要举措有:完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件(这里指的是党政机关的“红头文件”,不是地方性法规、地方政府规章)。将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。目的是彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念,世界近100个国家有宪法宣誓效忠制度。现正在研究制定具体办法,包括程序和誓词内容。另外我对前面提到的两个举措作点说明,一是完善全国人大及其常委会宪法监督制度,社会上有些人误认为我们还没有这项制度,我们有此制度,只是不完善,执行还不好,所以叫完善而不是建立。宪法对违宪审查有实体性规定,立法法专门有两条违宪审查的程序性规定。二是把所有规范性文件纳入备案审查,立法法规定行政法规、地方性法规、自治条例、规章公布30天内都要报备案,监督法规定两高的司法解释要报备案,规章以下的规范性文件(红头文件)也要报备案。说明这些制度是有的,但要按《决定》要求进一步加强这方面的工作。

宪法是法律法规的总依据,同时宪法又通过法律法规予以贯彻体现,在推动宪法实施方面,立法担任着重要角色、发挥着重要作用。有人说宪法高高在上,不接地气,看不到宪法实施,要看到完善中国特色社会主义法律体系,严格依法办事实际就是宪法实施的重要方面。

2.完善立法体制。《决定》提出的主要举措有:一是加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。多年来就是这么做的,但还要进一步加强和完善。二是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。过去法律草案大多数由政府部门起草。为什么要强调人大及其常委会在立法工作中的主导作用,就是人大主导,能够站在全局高度,更加客观、公正,防止立法中的部门保护,防止部门利益法制化,防止立法中的争权诿责。人大主导立法站在全局高度,更加客观、公正,既会考虑政府权威、行政效率,又会更加注重考虑公民法人和其他组织合法权益,做好两者平衡。三是对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估。四是加强法律解释工作。五是明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。这是国家立法体制的重要改革。现在全国27个省会市、18个较大的市、4个经济特区所在的市有立法权,共49个,其他233个设区的市都没有立法权。这里说的依法就是依照立法法。全国人大常委会正在审议修改立法法,已经将这个要求写入法律草案,正在征求意见。

3.深入推进科学立法、民主立法。《决定》提出的主要举措有:加强人大对立法工作的组织协调,健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。健全立法起草、论证、协调、审议机制,推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。探索委托第三方起草法律法规草案。《决定》的这些要求,都已经写进立法法修正案中。健全立法机关与社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

4.加强重点领域立法。《决定》提出的主要任务有:一是以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。特别提出编纂民法典。二是以保障人民当家作主为核心,坚持和完善人民代表大会制度和国家基本政治制度,推进社会主义民主政治法治化,完善和发展基层民主制度,加快推进反腐败国家立法,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,要求完善惩治贪污贿赂犯罪等。三是建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。加强互联网领域立法。四是加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。五是加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。

在重点领域立法中,《决定》还特别指出,要贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台反恐怖法等一批急需法律,推进公共安全法治化,构建国家安全法律制度体系。2014111日闭会的全国人大常委会会议通过了反间谍法,审议了反恐怖主义法,下一步还将审议国家安全法、境外非政府组织管理法、网络安全法等,这样,加上刑法、国防法、国家保密法等,构建国家安全法律制度体系。

关于科学立法这一部分,有一个总要求,就是要“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据”。这是习近平同志在十八届三中全会讲话提出来的,反映了总书记强烈的法治意识。根据立法实践,重大改革决策都是党中央提出的,立法要主动适应改革的需要,为改革服务,和改革决策相衔接,经人大常委会一审二审三审通过,全国一体遵行,恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

(二)关于严格执法

“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。法律法规靠谁实施?在我们国家,离不开党的领导,人民的广泛参与,但政府是法律实施的重要主体。在我国,大约80%的法律、90%的地方性法规和100%的行政法规都是由行政机关执行的。“法令行则国治,法令弛则国乱”。依法行政在依法治国中具有举足轻重的地位。

改革开放以来,特别是2002年党的十六大明确提出“推进依法行政”任务,再到2004年国务院第一次明确提出“建设法治政府”的目标以来,我国推进依法行政、建设法治政府取得了重大成就,为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家打下了坚实基础。但在严格执法方面仍然存在着不少问题:一是行政执法不规范,存在无序和乱作为。二是行政执法不公正,存在趋利和不作为。表现为牟利型执法和应作为不作为。三是行政执法不文明,存在粗暴和不透明。有些行政执法习惯于使用强力,缺乏通过协商、对话、合作、疏导、指导解决问题的意识,动不动就采取硬措施、上手段。四是行政执法不严格,存在枉法坏法废法。

上述问题,违背社会主义法治原则,损害了人民群众利益,损害了党和政府形象,造成了恶劣社会影响,必须下大气力加以解决。

《决定》以“深入推进依法行政,加快建设法治政府”为题,提出了推进严格执法六个方面的主要任务。

一是依法全面履行政府职能,推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化,行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,没有法律法规依据不得作出减损公民权益和增加公民义务的决定,(“红头文件”不能作出这方面的规定)推行政府权力清单制度,推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。

二是健全依法决策机制,第一次提出建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。今后行政首长作出重大决策后一辈子负责任,会不会有人就不作为了?其实今后只要按《决定》提出的法定程序作决策,就不怕追查责任。这个法定程序是公众参与、专家认证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定,经过这个法定程序,就能保证决策的科学性,经得起倒查。

三是深化行政执法体制改革,推进综合执法。特别提出理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设。

四是坚持严格规范公正文明执法,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为,完善执法程序,建立执法全过程记录制度。

五是强化对行政权力的制约和监督,近年来的反腐实践表明,在财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等领域权力比较集中,极易导致权力滥用和失控,产生腐败行为,必须对权力适度分解和相互制衡。加强各项监督制度建设,增强监督合力和实效。

六是全面推进政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开,推行行政执法公示制度,确保行政权力在阳光下运行。

(三)关于公正司法

公正是法治的生命线;司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。如果这道最后的防线缺乏公信力,社会公正就会受到普遍质疑,社会和谐稳定就难以保障。正因如此,习近平同志经常引用英国哲学家培根的一段话:“一次不公正的审判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。” 因此,保证公正司法,提高司法公信力,对于推进国家治理体系和治理能力现代化、维护社会公平正义,具有十分重要的意义。

我们党高度重视我国司法体制的改革和完善。党的十五大、十六大、十七大、十八大都作出了不断完善司法体制的改革部署。通过几轮司法改革,我国司法制度不断完善,各级司法机关在社会主义法治建设中作出了重大贡献。然而,司法领域也还存在着一些突出的、迫切要解决的问题,主要有:一是司法管理体制和司法运行机制尚不完善,人权司法保障制度还不健全。特别是一些领导干部干预司法、影响司法公正无所顾忌,造成冤假错案。二是司法地方保护主义没有根本的改观,司法管辖体制仍不科学。三是司法职权配置仍不科学。四是法律监督仍不到位。五是司法诉讼制度仍不完善。

《决定》以“保证公正司法,提高司法公信力”为题,从六个方面提出了推进公正司法的重点任务。

一是要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。今后凡是领导干部对具体案件有批示的都要随案入卷。建立健全司法人员履行法定职责保护机制,非因法定事由,非经法定程序,不得对法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降职处分。《决定》还要求健全行政机关依法出庭应诉、尊重并执行法院失效裁判制度,刚刚修改的行政诉讼法贯彻中央全会决定,规定被诉的行政机关负责人应当出庭,不能出庭的,应当委托有关国家工作人员出庭。对不出庭或半途无故退庭的,法院一方面向他的上级行政机关和同级监察机关提出处分司法建议,一方面向社会公告。行政机关不执行法院生效判决的,法院可以拘留有关负责人,处罚是很重的。

二是要优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,改革司法机关人财物管理体制,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。改革法院案件受理制度,改立案审查制为立案登记制,做到有案必立、有诉必理。

三是要推进严格司法,坚持以事实为根据、以法律为准绳,推进以审判为中心的诉讼制度改革,全面贯彻证据裁判规则。实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。

四是要保障人民群众参与司法,在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与,完善人民陪审员制度,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开。

五是要加强人权司法保障,健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。实行诉访分离。

六是要加强对司法活动的监督,完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督,完善人民监督员制度,依法规范司法人员与有关人员、组织接触、交往行为,严禁私下接触、接受吃请等,坚决破除各种潜规则,绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。

(四)关于全民守法

全民守法,就是全体人民对法律的普遍遵守执行。全民守法是依法治国的基础,法治社会建设是法治国家、法治政府建设深度推进的基石。只有增强全社会厉行法治的积极性和主动性,让法律成为全民信仰,才能最终建成法治社会。

改革开放30多年来,我国公民的守法意识不断增强,法治理念有了较大提高,但对法治的全民信仰还远未形成,在全民守法方面,还存在许多需要解决的问题,突出表现在:

一是部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强。一方面,群众渴望用法律来保护自己的权益,另一方面部分群众容易以极端方式维权;还有一部分人只是一味信钱、信权、信访、信闹、信关系,就是不信法。

二是一些国家工作人员特别是领导干部知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法,严重败坏了党风、败坏了人民公仆的形象,在人民群众中造成极坏的影响,最严重的后果就是极大地挫伤了人民群众自觉守法的积极性。老百姓认为,法律是国家机关制定的,国家机关干部都不遵守自己定的法,却要求老百姓守法是不可能的,你自己不遵守你自己定的法,我为什么要遵守?一个国家的国民法律素养高不高,首先要看这个国家的国家公务员法律素养高不高。这两者是密切联系的。个人认为,要提高国民的素质,首先要提高国家公务员的素质。

《决定》以“增强全民法治观念,推进法治社会建设”为题,提出了推进全民守法四个方面的主要任务。

一是推动全社会树立法治意识,坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。

二是推进多层次多领域依法治理,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

三是建设完备的法律服务体系,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,完善法律援助制度,健全司法救助体系。

四是健全依法维权和化解纠纷机制,把信访纳入法治化轨道,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,完善相互协调的多元化纠纷解决机制。

三、加强和改进党对全面推进依法治国的领导

这是《决定》的第三板块,包括第六、第七两个部分。

1.坚持党的领导是社会主义法治最根本的保证。从世界各国法治发展历程看,尚未有国家法治成功是在群龙无首、一盘散沙的状态下实现的。在我国这样一个有几千年封建专制历史、缺少民主法制传统的国家,一个人口众多、民族众多、幅员辽阔、经济文化发展又很不平衡的大国,建设社会主义法治国家,情况极其复杂,需要作出全局性、系统性的部署,需要付出长期的、艰巨的努力,没有坚强有力的自上而下政治领导,没有坚强有力的集中统一部署,是绝对不行的,毫无疑问,党的领导决定依法治国的成败。

2.党的领导和社会主义法治是一致的。有的人把党的领导与依法治国对立起来,这是错误的。还有的人提出,到底是党大还是法大,这个命题根本就不成立。因为我国的法律就是在党的领导下制定的,法律来源于党的政策、主张,法律是党的政策主张的定型化。党根据经济社会发展情况,提出宪法修改建议和重要法律的制定建议,经立法机关通过变成国家法律,全国一体遵行,这就是我们常讲的,党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。实施宪法法律,实际是执行党的政策主张;维护宪法法律权威,实际是维护党的权威。社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。这就是为什么我们反对“宪政”这一提法,有些人主张西方的民主宪政,实质是在法治建设中不要党的领导,把党的领导与依法治国对立起来。

3.提高党员干部的法治思维和依法办事能力。法治思维能力已经成了评价当今领导干部的新命题。什么是法治思维,先从反面讲,与法治思维对立的是人治思维、统治思维、特权思维、“老子说了算”思维;从正面讲,法治思维是权利义务思维,权利义务是法律规范的核心,法治思维也可以说是一种底线思维。什么底线?就是法律规则不可逾越,法律底线不能突破。我们说一个人原则性很强,但原则性包含了一定意义的自由裁量的空间,而规则是不可自由裁量的,一就是一,二就是二,法治思维要求既讲原则更讲规则,奉行规则至上主义,这就是法治。要把权力关进制度的笼子里,先要在观念上把权力关进法治思维的笼子里。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者。必须紧紧抓住党员领导干部这个关键,引导各级领导干部带头遵守法律,带头依法办事,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。前面讲法治思维,这里提到了法治方式。什么是法治方式,就是运用法治思维处理解决问题的行为方式,就是习近平同志讲的“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”。《决定》第一次提出:“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”

4.党内法规是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。早在197812月,邓小平同志在提出加强法制的同时就明确指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”党章是最根本的党内法规,全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调,提高党内法规执行力。《决定》强调,对违反党纪的行为必须严肃处理,对苗头性倾向性问题必须抓早抓小,防止小错酿成大错,违纪走向违法。对任何腐败行为和腐败分子,必须依纪依法予以坚决惩处,决不手软。习近平同志在说明中特别指出,“党内法规制度是对全体党员的要求,而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队,对党员的要求应该更严。全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”对这个问题,在文件起草时我有一个发言,发言的标题就是“没有党规党法,国法就很难保障”,我说1979年我们党就提出了社会主义法制建设十六字方针,“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,35年过去了,有法可依大家还比较满意,法律体系形成了,但“必依”“必严”“必究”实行的还不太好,大家对法律的执行力不太满意。而十八大以来,无论是反四风、抓八项规定、年节不送月饼、不发贺年卡,党规执行力特别强。在我国,执行法律和执行党规的基本上是同一批人,公务员、法官、检察官绝大多数也是党员,为什么党规执行力这么强,而国法执行力不那么强?原因可能不少,但没有把这两者结合在一起可能是重要原因之一,执行党规是执行国法的有力保障。我们党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己,坚定理想信念,践行党的宗旨,坚决同违法乱纪行为作斗争。

全会《决定》坚持改革方向、问题导向,适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求,直面法治领域突出问题,回应人民群众期待,提出了190项重要改革举措。这些重要举措许多都是涉及利益关系和权力格局调整的“硬骨头”,需要我们拿出自我革新的勇气,一个一个问题解决,一项一项抓好落实。让我们团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,同心同德,开拓创新,为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家,作出更大的贡献!

 

深入学习贯彻十八届四中全会精神 大力推进法治社会建设
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 司法部部长、党组书记吴爱英

在全面推进依法治国“三位一体”格局中,法治社会是法治国家、法治政府建设的重要基础和基本前提,法治国家、法治政府是法治社会建设的重要保障。我们一定要从党和国家全局和战略的高度,充分认识推进法治社会建设的重大意义,采取有力措施,大力推进法治社会建设。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对全面推进依法治国,建设社会主义法治国家作出了全面部署,其中,对“增强全民法治观念,推进法治社会建设”提出了明确要求,为法治社会建设指明了前进方向。司法行政机关要认真学习贯彻习近平总书记重要讲话和党的十八届四中全会精神,切实履行司法行政职责,大力推进法治社会建设,充分发挥司法行政工作在全面推进依法治国中的职能作用。

一、充分认识法治社会建设在全面推进依法治国中的重大意义

习近平总书记高度重视法治社会建设,提出了一系列新思想、新观点、新论断、新要求。强调要培育法律信仰,指出法律要发挥作用,需要全社会信仰法律。要求采取有力措施加强法治宣传教育,弘扬社会主义法治精神,培养法律意识,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。要坚持依法治国和以德治国相结合,做到法治和德治相辅相成、相互促进;强调要创新社会治理,指出,社会治理是一门科学,要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。要求善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,学习和推广“枫桥经验”,争取做到小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交;强调加强法律服务和法律援助工作,要求加大对困难群众维护合法权益的法律援助,加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题;强调全面推进依法治国,要坚定不移走中国特色社会主义法治道路,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。习近平总书记的重要论述,抓住了法治社会建设的核心和本质,深刻阐明了法治社会建设的目标、任务、主要内容和基本路径,进一步丰富和发展了马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论,标志着我们党对社会主义法治建设规律的认识和把握达到了一个新境界和新高度,为推进法治社会建设指明了方向。我们一定要认真学习贯彻习近平总书记关于法治社会建设的重要论述,深刻领会其精神实质和深刻内涵,准确把握蕴含其中的立场、观点和方法,推动法治社会建设实现新发展、取得新进步。

法治社会通常是指法律在全社会得到普遍公认和实行的一种社会状态。广义的法治社会指立法机关科学立法,行政机关依法行政,司法机关公正司法,执政党依法执政,公民和社会组织、团体在宪法和法律范围内活动。狭义的法治社会更多强调的是公民、社会组织和社会团体等社会主体行为的法治化。法治社会一般具有以下基本特征:一是全社会对法治普遍信仰。全体公民发自内心地对法律权威性高度认同、对法律正义性充分信任、对法律科学性充满信心。二是宪法和法律得到有效实施和普遍遵从。法律权威受到社会普遍维护,法律得到有效实施,所有社会成员都以宪法和法律作为行为准则,任何组织和个人都不能凌驾于宪法和法律之上。三是社会依法规范运行。所有权力的运行都纳入法律设定的轨道,公民能够依法理性表达利益诉求,社会矛盾纠纷能够依法按程序得到解决,整个社会形成了自觉、自律、理性的法治秩序。四是公平正义得到切实维护和实现。各类社会主体依法享有平等权利,履行平等义务,公民权利得到有效保障,人民群众切实感受到公平正义就在身边。五是权利救济及时充分。当社会主体的实体权利遭受侵害时,都能通过司法、仲裁、行政等途径,得到及时、公正、有效的补救或恢复。

法治社会建设在全面推进依法治国中具有重要地位和作用。在全面推进依法治国“三位一体”格局中,法治社会是法治国家、法治政府建设的重要基础和基本前提,法治国家、法治政府是法治社会建设的重要保障。全面推进依法治国需要全社会共同参与,只有不断增强全社会法治观念,弘扬社会主义法治精神,实现全体社会成员对法治的普遍信仰,才能为全面推进依法治国提供坚实的思想基础。只有不断打造整个社会尊法、信法、守法、用法的法治环境,才能为全面推进依法治国提供广泛的社会基础。只有公平正义得到切实维护,公民权利得到有效保障,广大群众才会发自内心地崇尚和拥护法治,才能为全面推进依法治国提供牢固的群众基础。我们一定要从党和国家全局和战略的高度,充分认识推进法治社会建设的重大意义,采取有力措施,大力推进法治社会建设。

二、坚持法治社会建设的正确方向

法治社会建设方向,是一个带有根本性、全局性的问题,关系到建设法治中国的全局,关系到人民群众的福祉。建设法治社会必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路,这是事关全局、决定成败的根本问题。要始终坚持中国共产党的领导,自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致,坚决贯彻党的路线方针政策和党中央、国务院的决策部署。要坚持中国特色社会主义法治理论,用中国特色社会主义理论体系武装队伍,指导工作。要坚持马克思主义在法治意识形态领域的指导地位,坚决抵制西方错误政治观点、法学观点的影响。要始终坚持中国特色社会主义制度,立足我国国情,借鉴外国有益经验,决不照搬外国制度模式。

建设法治社会,要把握以下基本原则:

一是坚持中国共产党的领导。《决定》指出,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。推进法治社会建设,要旗帜鲜明地坚持党的领导,做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用,进一步加强和改进党对法治社会建设的领导。

二是坚持人民主体地位。《决定》指出,人民是依法治国的主体和力量源泉,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。我国是人民当家作主的国家,人民是中国特色社会主义各项事业的主体,也是法治社会建设的主体。推进法治社会建设,要坚持一切权力属于人民,最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各种途径和方式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业。要坚持把维护人民权益作为根本出发点和落脚点,保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。要增强全社会学法尊法守法用法意识,使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。

三是坚持法律面前人人平等。《决定》指出,平等是社会主义法律的基本属性。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。建设法治社会必须坚持法律面前人人平等,任何组织或者个人都要以宪法为根本的活动准则,都不能有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法和法律的行为,都必须受到追究。

四是坚持法治与德治相结合。《决定》指出,国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治。推进法治社会建设,需要把法治与德治紧密结合起来,既充分发挥法律的规范作用,又高度重视道德的教化作用,以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用,以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用,引导公民尊法守法,恪守道德良知,实现法律与道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

五是坚持从中国实际出发。《决定》指出,中国特色社会主义道路、理论体系、制度是全面推进依法治国的根本遵循。我们是一个有5000多年文明史、56个民族、13亿人口的国家,有自己的历史传承和文化传统。在我国推进法治社会建设,必须从我国基本国情出发,同改革开放不断深化相适应,总结和运用党领导人民实行法治的成功经验,既吸收借鉴人类法治文明有益成果,又绝不能照搬西方司法体制和法律制度模式;既挖掘和阐发中华传统法律文化的优秀成分,又摒弃和剔除封建落后的人治思想,建设具有中华民族特色的社会主义法治社会。

三、深入开展法治宣传教育,推动全社会树立法治意识

深入开展法治宣传教育,推动全社会树立法治意识,是法治社会建设的基本前提,也是重要目标。全会《决定》和习近平总书记在全会上的重要讲话,对法治宣传教育工作提出了一系列新论断新要求,指出,要坚持把全民普法和守法作为依法治国长期基础性工作,深入开展法治宣传教育,推动全社会树立法治意识。这一论断深刻揭示了法治宣传教育在推进依法治国、依法执政、依法行政和建设法治国家、法治政府、法治社会中的基础性作用,深刻阐述了法治宣传教育是全面推进依法治国的一项长期战略任务,明确了法治宣传教育工作的基本定位、重大任务和重要措施,为深入开展法治宣传教育进一步指明了方向,提供了行动指南和基本遵循。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神和习近平总书记重要讲话精神,深刻理解法治宣传教育在全面推进依法治国的基本定位,进一步增强责任感和使命感,在全面推进依法治国中,谋划和推进法治宣传教育工作,推动全社会树立法治意识,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

法治宣传教育是传播法律知识、培育法治信仰的重要途径。1985年以来,我国已制定实施六个五年普法规划,2015年是“六五”普法规划实施第五年。近30年来,法制宣传教育不断深化,潜移默化、润物无声地改变了人民群众对法律的认知,公民法律意识和法律素质明显增强,全社会法治化管理水平不断提高。党的十八届四中全会第一次明确提出法治宣传教育,从法制宣传到法治宣传,内涵发生了深刻变化,既包括对法律体系和法律制度的宣传,也包括对立法、执法、司法、守法等一系列法律实践活动的宣传,更加突出了法治理念和法治精神的培育,更加突出了运用法治思维和法治方式能力的培养。各级司法行政机关和广大普法工作者要深刻理解法治宣传教育的科学内涵,把法治宣传教育全面拓展到立法、执法、司法、守法全过程,创造性地开展工作,推动法治宣传教育不断深入。要深刻理解法治宣传教育的重大任务,创新法治宣传教育方式方法,传播法律知识,阐释法治精神。要深刻理解法治宣传教育的重要措施,扎扎实实抓好这些措施的落实,把法治宣传教育工作提高到一个新水平。要坚持不懈突出抓好宪法宣传教育,深入学习宣传中国特色社会主义法律体系,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。要坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键,认真做好并不断深化领导干部学法用法工作,完善国家工作人员学法用法制度,把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课,增强领导干部和国家工作人员的法治观念和法律素质。要坚持法治教育从娃娃抓起,积极推动把法治教育纳入国民教育体系,列入中小学教学大纲,在中小学设立法治知识课程,保证在校学生都能得到基本法律知识教育,使广大青少年从小掌握法律知识,树立法治意识,养成守法习惯。要积极推动把法治教育纳入精神文明创建内容,在文明城市、文明村镇、文明行业创建中,扩大法治宣传教育的深度和广度,广泛开展群众性法治文化活动,健全媒体公益普法制度,营造法治氛围,引导社会风尚。要努力推进普法教育工作创新,进一步树立服务大局、以人为本和普及法律知识与培育法治观念并重、普法教育与法治实践结合的理念,创新法治宣传教育载体阵地,加强新媒体新技术在普法中的运用,拓展对外法治宣传阵地,提高普法实效。要积极推动健全普法宣传教育机制,完善普法工作领导体制,推动落实国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,落实好各部门行业及社会单位的普法责任。要建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度,在执法司法实践中广泛开展以案释法和警示教育,使案件审判、行政执法、纠纷调解和法律服务的过程成为向群众弘扬法治精神的过程。要加强普法讲师团和普法志愿者队伍建设,提高普法工作者的法律素质和工作水平。要通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践养成、制度保障等,牢固树立和自觉践行社会主义核心价值观,把道德建设融入法治建设各环节,用良好的道德风尚引领全体公民自觉守法、维护法律权威。

四、推进多层次多领域依法治理,提高社会治理法治化水平

依法治理是法治社会建设的有效途径。全会《决定》明确提出,要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平;强调深入开展多层次、多形式法治创建活动,深化基层组织和部门、行业依法治理,发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。依法治理,就是要强化社会治理的法律之治,更加突出标本兼治、重在治本,使社会建设走上法治化轨道。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,积极推进多层次多领域依法治理,深入开展符合实际、特色鲜明的部门、行业依法治理工作,努力使依法办事成为执政党、国家机关、社会组织和全体公民的基本行为方式,使法治状态成为社会治理的一种常态。

深化基层组织和部门、行业依法治理。开展基层组织、部门、行业等依法治理工作,是我国法治建设中一项重要的实践创新和理论创新。近年来,各地普遍成立依法治省(区、市)领导机构,提出了依法治省(区、市)建设目标;中央国家机关各部门和各行业相继开展了以依法行政、依法管理为主要内容的依法治理;广大农村、社区、厂矿、企业等基层组织,依照宪法和法律,积极开展依法治村(社区)、依法治厂(矿)、依法治校等,基层组织、部门、行业等依法治理工作全面开展,取得明显成效。全会《决定》关于依法治理的新部署新要求,为深化依法治理带来了新机遇。要更加高度重视依法治理在法治社会建设中的实践价值,积极推动将基层组织和部门、行业依法治理纳入各级党委政府的目标管理,明确任务,分解责任,抓好落实,使依法治理在面上不断拓展,在内容上不断深化。要充分调动人民群众参与依法治理的积极性,尊重人民群众的主体地位,依法规范各类公权力行使,支持各类社会主体自我约束、自我管理。

深入开展多层次多形式法治创建活动。开展法治创建活动,是推进依法治理的重要载体和有效途径。2008年以来,司法部、全国普法办在全国组织开展了法治城市、法治县(市、区)创建活动,目前已覆盖93%的地(市、州、盟)和86.6%的县(市、区、旗),同时积极开展“民主法治示范村”“民主法治社区”创建活动,全社会依法治理水平明显提高。但也存在发展不平衡、有的地方流于形式等问题。要深入开展法治城市、法治县(市、区)和民主法治村(社区)等法治创建活动,推广一些地方开展的乡村(社区)法律顾问、法治副主任等制度,提高基层治理法治化水平。要健全完善科学完备的法治建设指标体系和考核标准,推进法治创建活动制度化、规范化,提高实效性。

五、建设完备的法律服务体系,推动法律服务更好地惠及人民群众

完备的法律服务体系是法治社会的必备要素。我国的法律服务,主要包括律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助以及公共法律服务、社会法律咨询服务等。全会《决定》明确提出,要建设完备的法律服务体系,强调推进公共法律服务体系建设,完善法律援助制度,发展律师、公证服务业,统筹城乡、区域法律服务资源,发展涉外法律服务,健全统一司法鉴定管理体制。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,积极拓展和规范法律服务,努力建设规模适度、结构合理、服务优良、运行有序的法律服务体系。

近年来,我国法律服务事业取得长足发展,法律服务领域进一步拓展,服务规模日益扩大,服务制度逐步完善,服务质量不断提升。目前,全国有执业律师近26万人,律师事务所2万多家;执业公证员1.2万余人,公证处3千多家;基层法律服务工作者7万多人,法律服务所1.8万多家;法律援助工作人员1.4万多人,法律援助机构3600多个;司法鉴定人55200多名,司法鉴定机构4800多家。随着改革开放全面深化、依法治国全面推进和公民法律意识不断增强,人民群众的法律需求日益增长,对法律服务的要求越来越高,建设完备的法律服务体系面临艰巨繁重的任务。人人享有基本公共法律服务,既是人民群众基本权益的重要内容,也是经济社会发展到一定阶段的客观要求。要加快推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,切实抓好司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》的贯彻落实,进一步健全完善公共法律服务网络,统筹律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等法律服务资源,建立健全县、乡、村司法行政法律服务中心、站点,将公共法律服务纳入政府公共服务体系,做好就业、就医、就学等民生领域的法律服务工作,不断满足人民群众的基本法律需求。法律援助是为经济困难公民和特殊刑事案件当事人提供免费法律帮助的法律制度。要适应经济社会发展需要,推动落实法律援助政府责任,适时调整法律援助经济困难标准和事项范围,降低法律援助门槛,扩大援助范围,提高援助质量,保证困难群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。要大力发展律师法律服务业,扩大法律服务规模,拓宽服务领域和服务方式,发展涉外法律服务业,努力提升我国律师业的国际竞争力。大力发展公证服务业,健全完善公证执业规范体系,积极推动落实法定公证制度,在制定出台或修订完善民商事实体法过程中,将事关群众切实利益的重大事项,纳入法定公证范围,加强公证执业管理,不断提高公证公信力。统筹城乡、区域法律服务资源,制定完善法律服务发展规划,推动法律服务业均衡发展。继续深化司法鉴定管理体制改革,健全完善统一的司法鉴定管理体制,进一步加强司法鉴定监督管理,提高司法鉴定质量。

六、健全社会矛盾纠纷预防化解机制,促进社会和谐

依法预防化解社会矛盾纠纷是法治社会的重要保障。法治社会不是没有矛盾纠纷的社会,而是矛盾纠纷出现后都能够得到依法及时有效解决。全会《决定》指出,健全社会矛盾纠纷预防化解机制,强调完善调解、仲裁、行政裁决、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制;加强行业性、专业性人民调解组织建设,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系;完善仲裁制度;健全行政裁决制度。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,积极运用法治思维和法治方式,依法预防化解社会矛盾纠纷,促进社会和谐。

人民调解在社会矛盾纠纷调解机制中具有基础性作用,是化解社会矛盾纠纷的“第一道防线”,在化解社会矛盾纠纷中具有独特作用和优势。目前,我国已经形成包括行政复议、诉讼、仲裁、调解等方式的多元化纠纷解决机制。其中,人民调解组织队伍健全,具有贴近群众、程序便捷、互谅互让、不伤感情,成本低、效率高的特色。我国现有人民调解组织81万多个,每年调解各类矛盾纠纷900多万件,调解成功率达到97%以上;其中,行业性、专业性人民调解组织3万多个,人民调解员近13万人,每年调解行业性、专业性矛盾纠纷98万件,为有效化解矛盾纠纷、促进社会和谐做出了积极贡献。随着我国改革进入攻坚期和深水区,发展进入转型期,社会矛盾纠纷多样多发,调解的任务日益繁重。要深入贯彻实施人民调解法,全面提高人民调解工作制度化、规范化水平。要进一步健全完善人民调解组织网络,巩固发展乡镇(街道)、村(居)、企(事)业单位人民调解组织,切实提高人民调解员政治业务素质。要建立健全矛盾纠纷排查调处机制,大力开展矛盾纠纷排查调解工作,把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。要健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,充分发挥人民调解在矛盾纠纷调解工作体系中的基础性作用。

开展行业性、专业性人民调解工作,是新时期人民调解工作的创新、发展,是人民调解制度的丰富、完善。近年来,随着我国经济体制深刻变革,社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,各种矛盾纠纷不断增加,呈现出复杂性、多样性、专业性等特点,特别是行业性、专业性矛盾纠纷大量上升,已经成为影响社会和谐稳定的难点、热点问题。为了及时化解这些矛盾纠纷,维护社会和谐稳定,司法部制定了《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》、《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》,指导各地普遍建立行业性、专业性人民调解组织,大力加强行业性、专业性人民调解工作,有效化解了一大批行业性、专业性矛盾纠纷。要大力加强行业性、专业性人民调解组织建设,推动在行业性、专业性领域设立人民调解委员会或依托现有人民调解委员会设立人民调解工作室,通过政府购买服务等方式配备专职人民调解员,进一步扩大人民调解工作覆盖面。要进一步加强行业性、专业性人民调解工作法制化、规范化建设,建立健全人民调解委员会内部管理制度,完善调解工作机制。要积极引导行业性、专业性人民调解组织和人民调解员,运用专业知识,借助专业力量化解矛盾纠纷,提高调解成功率、协议履行率和群众满意度。

七、依法打击违法犯罪和教育矫治违法犯罪人员,促进社会规范有序

社会规范有序是法治社会的基本特征和重要标志。全会《决定》强调,深入推进社会治安综合治理,有效防范化解管控影响社会安定的问题,保障人民生命财产安全;依法严厉打击暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动。当前,我国社会大局稳定,但影响社会稳定的因素依然不少,促进社会规范有序的任务依然非常繁重。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,深入推进社会治安综合治理,依法严厉打击违法犯罪,促进社会规范有序。

违法犯罪是任何一个社会都要面对的问题,依法惩治和教育改造罪犯是法治社会建设的重要方面。我国惩治和教育改造罪犯主要通过刑罚执行来实现,目前已经形成了包括监禁刑执行与非监禁刑执行的刑罚执行体系,建立起具有中国特色的刑罚执行制度。在监狱工作方面。目前,全国共有监狱685个,押犯166万人。近年来,按照中央部署,各地深入推进监狱体制改革,积极推进监狱布局调整,大力加强监狱信息化建设,大力加强罪犯教育改造,强化监狱内部管理,全国监狱保持了持续安全稳定,各项指标均创历史最好水平,罪犯教育改造质量不断提高。要继续坚持监狱工作指导思想,把教育改造罪犯作为中心任务,不断提高教育改造质量。加快推进监狱布局调整和信息化建设,改善监狱刑罚执行和监管条件,确保监狱持续安全稳定。加强监狱内部管理,严格执行减刑、假释、暂予监外执行的各项规定和制度,深化狱务公开,切实做到公正廉洁执法。积极推动修订监狱法,健全监狱工作法律制度体系。在非监禁刑执行方面,自2003年以来,我国社区矫正经过试点、扩大试点和全面试行两个阶段,现已进入全面推进阶段。目前社区服刑人员73.1万人,累计接收214.8万人,社区服刑人员矫正期间再犯罪率处于0.2%的较低水平。实践证明,社区矫正符合我国国情,是我国刑事法治建设的重大创新。要加快推进社区矫正立法,健全社区矫正法律制度。切实做好社区服刑人员监督管理、教育矫正和适应性帮扶工作,提高教育矫正质量。进一步加强社区矫正机构和专职队伍建设,重点加强县区社区矫正工作力量。认真贯彻落实司法部等部委关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见,动员和组织社会工作者和志愿者参与社区矫正工作。加强社区矫正基础设施建设,完善经费保障机制,提高社区矫正保障能力。

安置帮教是针对刑满释放人员建立起来的一项衔接管理和帮扶救助制度。截至2013年底,全国处于安置帮教期的391.8万刑满释放和解除劳教人员中,已衔接247.6万人、帮教235万人、安置225万人。要加强对刑满释放人员的救助管理和教育帮扶,积极推动以政府投入为主的刑满释放人员过渡性安置基地建设,推动落实刑满释放人员就业扶持、社会保障等政策,促进他们顺利回归社会。

强制隔离戒毒是行政机关将符合法定条件的吸毒成瘾人员实行隔离,对其强制进行戒毒,帮助其戒除毒瘾、健康回归社会的法律制度。目前,全国司法行政系统共有戒毒场所337个,强制隔离戒毒人员22万多人。要坚持把戒毒人员的教育戒治作为中心任务,加快建设戒毒工作组织机构体系和戒毒工作标准、管理规范、政策保障体系,建立和完善中国特色司法行政戒毒制度。要进一步加强教育戒治工作,切实做好戒毒医疗、教育矫治、康复训练各项工作,不断提高戒断率,降低复吸率。要依法有序推进戒毒康复,支持、指导社区戒毒(康复)工作。要坚持严格规范公正文明执法,进一步健全完善司法行政戒毒工作执法标准、执法程序,确保执法活动在法治轨道内规范运行。要强化戒毒工作管理和保障,不断提高戒毒工作的规范化、科学化水平,强化经费、场所和科技保障,进一步提高戒毒工作水平。

 

加强党对立法工作的领导 使党的领导同依法治国更好统一
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 国务院法制办公室主任、党组书记宋大涵

对立法工作负有领导责任的各级党组织,应当将立法工作放到更加重要的位置。这并不容易,需要处理的紧迫问题很多,只能按轻重缓急排顺序。立法工作多数不那么紧急,但是,带有根本性、全局性、稳定性和长期性,应当摆在更重要些的位置。立法工作做得好,可以减少很多个案处理的工作量。

党的十八届四中全会第一次以中央全会决定形式对全面推进依法治国作出战略部署,具有历史意义。

一、党的领导同依法治国本质一致

四中全会《决定》指出,党的领导是社会主义法治最根本的保证。我们党曾经有过不重视法治的教训。在这些年的法学研究中,也或多或少存在把依法治国与党的领导分离、对立,以依法治国排斥或反对党领导的问题。新中国法制建设的过程中,党的领导同依法治国的关系始终是核心问题。这关系到我们搞什么性质的法治,是坚持党领导的中国特色社会主义的法治,还是脱离、反对党领导的法治?我们讲坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,是因为这三个方面本质上是根本一致的,而不是相互排斥、相互反对的。把这三个方面对立起来、割裂开来,着力讨论谁大谁小、谁重谁轻、谁先谁后等问题,是表面和片面的,也不排除有人别有用心。我们应当着力研究并努力在实践中把三者更好地统一起来。

加强党的领导同依法治国更好统一的关键,是加强党对立法工作的领导,提高立法工作质量,使法的内容充分体现党的主张和人民的意志。这样,依法治国同党的领导、人民当家作主自然就统一了。

对立法工作负有领导责任的各级党组织,应当将立法工作放到更加重要的位置。这并不容易。需要处理的紧迫问题很多,我们的精力永远也不够,只能按轻重缓急排顺序。立法工作多数不那么紧急,但是,带有根本性、全局性、稳定性和长期性,应当摆在更重要些的位置。立法工作做得好,可以减少很多个案处理的工作量。

二、党的思想路线是立法工作的根本指导思想

思想领导、政治领导、组织领导三者中,基础是思想领导,主要是立场、观点、方法问题。立场、观点、方法对头,对中央政治决策就能深刻领会,真诚一致,准确贯彻。

坚持实事求是的思想路线,一切从中国的实际出发,有效解决中国的实际问题,是立法工作的根本指导思想。立法不能从愿望和想当然出发,不能从本本和概念出发,也不能照抄照搬外国。要把中国特色社会主义的伟大实践作为我们立法的基础。

法是上层建筑的一部分,应当适应经济基础和上层建筑其他部分的要求,为它们服务。立法是主观活动,应当特别强调尊重客观规律。客观规律不以人的意志为转移,也不因国家强制力而改变。主观主义、唯意志论,包括唯国家意志论,在立法工作中造成的危害和恶果比在其他工作中造成的危害和恶果还要严重得多,要更坚决、更彻底地反对。

法是国家强制力保证实施的行为规范。但良好的法主要靠多数群众自觉遵守,使群众感到守法既方便,又有利。是法为人民服务,而不是要人民为法服务。在相当多甚至多数人违法的情况下,严格执法就行不通,只能运动式或选择性执法,法就成为“诡诈的地雷”,踩到了不一定炸,不知何时炸。被“诡雷”炸的人不会检讨自己,只会自认倒霉甚至埋怨世道不公,“那么多人违法都没事,偏偏处罚我”。这样的法就很难让人尊重,更难树立权威,还会为执法腐败提供机会。

良好的法还要靠多数干部自觉执行,使执行法律的干部感到法定的办法符合实际、便于执行、切中要害、解决问题,是各种管理措施中的综合最优办法。

现在我们的管理手段还比较简单、粗放,偏重审批、许可、检查、收费、罚款等,而针对具体矛盾的“巧办法”不够多。历史上,英国政府雇船向澳洲运犯人,最初是出发前按人付费,结果运输死亡率很高;曾采取审查船主资格、派人跟船检查等多种措施,效果均不理想,有些跟船的检查员、医生被收买了,也有莫名其妙死掉的;后来,改为运到后按活人数及体重付钱,把犯人生命健康同船主利益挂钩,死亡率就大幅下降。再如分苹果或分蛋糕,让切的人后挑,其他人先挑,切的人为了自己利益(剩下的那块不会小)就会尽量切得均匀。这两个例子都是利益机制发挥作用,可以给我们一些启发。前几年热炒的“钓鱼执法”问题,其实在大街上搞清汽车内驾驶员同乘车人的关系,几乎不可能,这种“法”不“钓鱼”就很难执。为什么要执这种“法”?因为规定运营出租车要经批准,并且要交费,经过批准并交了费的人,为保护自己的市场当然要求查禁没交费的“黑车”,问题是管理制度造成的。

坚持实事求是,必须实行系统周密的调查研究。要用90%以上的时间研究情况,把现实的情况、历史的情况搞清楚,把存在的问题及原因搞清楚,把各方面的利益需求和矛盾搞清楚。要充分尊重群众的创造,尊重基层的实践,到群众中、到基层去请老师找办法。

法是解决矛盾的。即使在人民内部,个人利益与集体利益,局部利益与全局利益,这一部分群众与那一部分群众的利益,眼前利益与长远利益总体上是一致的,但也永远有矛盾。在社会主义市场经济条件下,利益主体多元化,人民内部的利益冲突更加突出。毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出,要用民主的方法解决人民内部矛盾,“团结—批评—团结”的方式主要是解决思想问题的,还有一条“统筹兼顾、适当安排”,主要是解决利益矛盾的。这是大文章,难在兼顾。对人民内部矛盾,法要能调整利益关系,化解利益冲突,减少而不是增加、钝化而不是激化利益冲突;要努力寻找使各方利益相互促进、共同发展的双赢、多赢的办法,减少“相克”,增加“相生”;一时找不到这种办法,至少也应使各方利益能够平衡,能够相互接受、共处。比如,军民融合式发展肯定比军队、地方各搞一套总体效益高,但具体项目搞军民融合可能比不搞融合成本又高些,要有激励机制,使建设者搞军民两用的建设比搞单一用途建设的利益多,这样局部利益同整体利益就比较好兼顾了。

法律制度的设计,应当能够有效地解决实际问题。如果只是规定人们应当如何、必须如何,而对于怎样促使多数人守法、怎样制止少数人违法没有切中要害的办法,至多规定应由某某部门负责,这种要求即便是正确或者正当的,也只是愿望的表达。立法的高级境界在于使绝大多数人认识到自己的利益所在,自觉规范自己的行为。我们不但应当搞清楚人民的共同利益所在,还要分析有哪些不同利益,各种不同利益各有什么样的实现方式和途径,各种不同利益之间有什么样的关系,等等。良好的法最好是使守法者感到政府不存在,违法者感到政府无所不在,如果反过来,守法者感到政府无所不在,违法者感到政府不存在,就成了打击守法、鼓励违法。要设计出有效保护多数人利益、保护守法者利益,及时发现、有效制止、有力惩处少数人违法行为的办法,使立法工作从良好愿望的表达提升为有效解决问题的科学制度设计。我们设计的制度,不仅要切实有效,还要成本低,制止违法行为的成本不能比违法行为使社会付出的成本还要高。

有一些法是要解决敌我矛盾的,作为对敌斗争的武器,就要十分锋利,而不能成为敌对势力同我们“合法斗争”的挡箭牌、保护伞,还要防止伤到人民内部。

我国幅员广阔,地区与地区之间差异很大,我们要从这个实际出发,把握好立法的粗与细、原则与具体的关系,处理好中央立法与地方立法的关系。全国性的立法应当尊重各地方的实际和特点,调动和保护地方的积极性,不片面搞“一刀切”,不宜凡事都规定得过细、过死。但也不能只讲原则和框架,缺乏具体约束,造成“牛栏关猫”。要找出其中有共性的关键环节,提出切实管用的措施,合理确定各地方都应做到且都能做到的标准、程序、办法,确保一体遵行、解决问题。

检验立法质量,不能以法自身为标准,既不能靠立法工作者的自我感觉、自我评价,更不能以外国的什么原则、做法来评断。检验立法质量要看法的执行结果是不是能够实现“三个有利于”,要由实践来检验,由人民来检验,最终要由历史来检验。

三、政府法制工作者的责任

政府法制工作者对提高立法质量,使党的领导同依法治国更好统一,负有重要责任。习近平总书记讲,立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力,要政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬。对照起来,我们的境界、能力、水平还有相当大的差距。

政府法制工作者要有高度的责任感。政府法制机构的党员干部都是党派到这个岗位来工作的,要对党负责,对人民负责。立法质量关系到人民的切身利益和国家的兴衰安危,立法工作中的微小疏忽,可能造成巨大损失。四中全会《决定》提出,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。政府法制工作者必须深入学习、领会党的各项路线、方针、政策,特别是准确理解把握党的政策中必须长期坚持并需要国家强制力保障实施的部分,自觉地通过立法活动推动这些政策及时、准确、高质量地上升为法律制度。政府法制工作者要有坚强的党性和献身精神,要把立法工作作为伟大的事业,不能仅仅当作职业,视为稻粱之谋、晋身之阶,以数量作为政绩;更不能当作是副业。要极端负责,始终临深履薄、兢兢业业,严肃、慎重地处理立法工作中的问题,反对“情况不明决心大,心中无数点子多”。搞立法工作不能只顾眼前,“急中生智”“灵机一动”不宜多,要提倡“三思”。要敢于面对、勇于解决复杂的矛盾,不能回避矛盾。有个笑话说,某“外科医生”治箭伤,只把外边的箭杆锯掉,说箭头应由“内科”去治。政府法制工作者不能做这种“外科医生”,反正法是立出来了,执行的效果如何,全要“内科”负责。

要学习把握大局,系统、周密地考虑问题。事物都是互相联系的,今天的问题,都有历史的演变过程,并且会根据运动的规律继续演化、发展。政府法制工作者要努力了解世界大势、中国大势,同时要了解全局同立法要解决的具体问题的关系,要悉心琢磨解决具体问题的不同方案对全局可能产生的不同影响。进行制度设计,必须系统、周密地思考,切忌割裂事物的联系,孤立地看问题。例如汽车超载,既不安全又毁坏公路,当然应当采取措施予以制止。但是,超载有很复杂的原因。公路收费高,不超载要亏本;公路少收费,贷款又还不了,建设就上不去;如果联系到运费同物价的关系,公路同铁路、航空、水运的关系,联系到公路建设标准、汽车生产销售、燃油价格、空气污染,还有更多的问题。解决这些问题,可以有若干方案,各个方案之间,利弊各有不同,对其他事物的影响也不同,各种不同方案又可以有不同的搭配、组合,结果又有不同。系统、周密地考虑问题要付出艰苦的劳动,要有长期的知识和经验积累,要依靠集体的智慧。

要提高分析能力。立法工作中必然遇到很多不同的看法和意见,这些不同的意见是客观世界中的矛盾和主观认识中的矛盾造成的,没有不同意见反而不正常。在研究问题时,要鼓励发表不同意见,才可能考虑得全面、周到些。政府法制工作者必须学习透过歧异多端的不同意见,找到矛盾根源,透过纷繁复杂的表面现象,把握事物本质。分析社会矛盾,要防止以“应当”代替“能够”,也不能以“是非”代替“利害”。要防止片面性、绝对化。只有胜利没有牺牲,只有进步没有代价,只有收益没有成本,百利无一害或百害无一利的事情都只存在于想象中。只看到一面,只能说明我们观察分析能力不足,不能成为决策的依据。

政府法制工作者不是立法者,是参谋助手。从事政府立法工作,要善于找到矛盾焦点,摸清楚现实和历史的情况,想清楚各种方案的利弊,向领导讲清楚。要如实全面地汇报情况,为领导决策当好参谋助手,绝不允许为了实现自己的主张隐瞒甚至歪曲真实情况。

党的四中全会向全党同志和全国各族人民提出了为建设法治中国而奋斗的号召。我们深感使命光荣,责任重大。我们只能在建设社会主义法治国家的伟大实践中,以可能达到的最高标准要求自己,不断认识规律、接近真理,努力提高政府立法工作质量,使党的领导同依法治国更好地统一起来。这个过程永远不会完结。

 

党的领导是社会主义法治最根本的保证
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 中共中央党校副校长张伯里

坚持党的领导是社会主义法治的根本要求,全面推进依法治国必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),深入回答了全面推进依法治国的一系列重大理论和现实问题,是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。全会作出的重大部署、取得的重要成果,对于全面建成小康社会、全面深化改革,加快实现社会主义现代化,实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大而深远的意义。

习近平总书记在关于《决定》的说明中指出:“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”认真学习领会《决定》精神,至关重要的一条,就是要明确:坚持党的领导是社会主义法治的根本要求,全面推进依法治国必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。这是我们领会《决定》精神必须牢牢把握的根本之点。

一、把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是社会主义法治建设的一条基本经验

纵观我们党带领人民进行社会主义法治建设的探索和奋斗历程,可以发现,党的领导是建设社会主义法治国家须臾不可离的根本要素。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是社会主义法治建设的一条基本经验。

(一)党领导人民推动依法治国的发展进程

依法治国是我们党提出来的并在实践中推进的。我们党对依法治国的认识和实践经历了一个不断深化的过程。新中国成立初期,百业待举,我们党在废除旧法统的同时,抓紧建设社会主义法治,在毛泽东同志的领导下,制定了1954年《宪法》和众多法律法规,初步奠定了社会主义法治的基础。而后一个时期,党在指导思想上发生“左”的错误,特别是“文革”十年,“踢开党委闹革命”“无法无天”的内乱,使我国的法制遭到严重破坏。党的十一届三中全会总结、汲取了我国民主法制建设正反两方面的经验教训,开启了法治建设发展的新时期,制定了以1982年《宪法》即现行宪法为统领的一系列法律法规,大力推动了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”为方针的法治建设。党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家,强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十六大提出,发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十七大提出,依法治国是社会主义民主政治的基本要求。党的十八大提出,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八届三中全会进一步提出,建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

新中国65年、特别是改革开放30多年的历史经验表明,依法治国是我们党提出来的,把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的,而且党一直带领人民在实践中推进依法治国。只有在党的领导下,社会主义法治才能沿着正确方向前进,才能为社会主义法治提供不竭的发展动力。此次党的十八届四中全会作出的全面推进依法治国的决定,同样是我们党和以习近平同志为总书记的党中央,基于全面建成小康社会、全面深化改革的新要求而推动出台的,是我们党深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。

(二)党的领导为在法治轨道上开展各方面工作提供了坚强保障

历史和现实表明,党是社会主义事业的领导核心,党的政治领导、思想领导和组织领导,对于国家权力机关、国家政权机关、司法机关以及人民团体和基层组织等在法治轨道上开展工作,起着重要的政治保障作用。改革开放以来,对于人民代表大会这一根本政治制度,我们党秉持坚持并完善的态度,不断强化了人民代表大会的地位和作用,进一步夯实了社会主义法治的根本制度基础;对于各级国家政权机关,我们党改变了过去那种“包揽一切”的做法,支持它们对各级国家权力机关负责并依法行使职权;对于各级司法机关,我们党改变了随意介入个案的做法,在公、检、法机关之间建立了既相互制约又相互配合的运行机制;同时,通过不断建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,建立起比较完善的监督体系和监督制度。事实充分证明,正是由于发挥了党的总揽全局、协调各方的领导核心作用,才为国家在法治轨道上开展各方面工作提供了坚强保障。无疑,同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,我国的法治建设还存在许多不适应、不符合的问题,而这些问题的解决,同样要靠把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,提供有力保障。

二、党的领导是坚定不移走中国特色社会主义法治道路的题中应有之义

中国特色社会主义法治道路有着明确的属性和规定,这就是党的领导。正是坚持了党的领导,中国特色社会主义法治道路才越走越踏实、越走越稳当、越走越自信。

(一)坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导

社会主义法治之所以称其为、成其为社会主义法治,要义就在于它体现了社会主义的根本政治要求;而在当代中国,社会主义最根本的政治要求,就是要坚持党的领导。我们走的是中国特色社会主义法治道路,中国法治有中国特色。中国特色一个基本的东西是坚持中国共产党的领导。把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。只有在党的领导下,依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。所以,坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导,这是我国社会主义法治的本质特征,我国社会主义法治与西方所谓“宪政”的根本区别。党的领导是明确载入作为国家根本大法的《宪法》的,我们要坚持依宪治国,最根本的就是要坚持党的领导;党是宪法和法律制定修订的领导力量,我们要实现科学立法,最根本的就是要坚持党对立法工作的领导;党是各级政府机关的领导力量,我们要实现严格执法,最根本的就是要坚持党对执法工作的领导;党是各级司法机关的领导者,我们要实现公正司法,最根本的就是要坚持党对司法工作的领导;党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,我们要实现全民守法,最根本的就是要求党员干部带头践行社会主义法治精神,等等。因此,党的领导既决定着社会主义法治的根本性质,又决定着社会主义法治的根本内容,是社会主义法治的根本要求。

(二)实现社会主义法治建设的总目标必须坚持党的领导

着眼于促进国家治理体系和治理能力现代化,《决定》提出全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,并对这个总目标作出了阐释。提出这个总目标,既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手。而这两个方面,离开了党的领导,都无从谈起。全面推进依法治国的总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系,这是一个五位一体的建设,即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。这五个子体系的形成,都离不开党的领导。如就形成完备的法律规范体系而言,新中国成立以来特别是改革开放以来,经过长期的努力,在党的领导下,形成了中国特色社会主义法律体系,总体上实现了有法可依。但法律体系呈现一定的阶段性特征,实践发展无止境,立法工作也永无止境,完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重,党领导立法、形成完备的法律规范体系,是建设中国特色社会主义法治体系的重要一环。四中全会《决定》强调,加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题的决策程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。可见,加强立法工作,完善立法体制,形成完备的法律规范体系,离不开加强党的领导。而作为总抓手的建设中国特色社会主义法治体系的其他方面,也同样离不开加强党的领导。

(三)党的领导和社会主义法治是一致的

党和法治的关系,长期以来既是一个理论的热点问题,又是一个实践的难点问题。《决定》强调指出:“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。”这就为我们澄清了思想的困惑、厘清了实践的障碍。实际上,党是社会主义法治的倡导者、主导者和引领者,依法治国以加强和改善党的领导为指向,社会主义法治必须坚持党的领导,这是不言而喻的;同时,作为现代国家治理基本方式的法治,是党领导人民实现中华民族伟大复兴的必然选择,党的领导必须依靠社会主义法治,这也是不言而喻的。进一步说,依法治国是党治国理政基本方略,依法执政是党治国理政的基本方式,体现的是党的领导的制度化、法治化方向,是对党的领导的强化、细化和优化,从而更加有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命。党的领导和法治建设之间是相辅相成、互相促进的关系。可以说,社会主义法治愈发展,党的领导地位愈稳固;党的领导地位愈稳固,愈有利于社会主义法治的发展。那种把坚持党的领导与全面推进依法治国割裂开来、甚至对立起来的观点和做法是极其错误的。在全面推进依法治国中坚持党的领导,必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

三、善于通过有效方式,在依法治国中贯彻实施党的领导

新中国成立以来,特别是改革开放以来,党领导人民制定宪法和法律,以宪法为根本的活动准则,在宪法和法律的范围内活动,带头维护宪法和法律的权威,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,依法执政能力不断增强。同时也要看到,面对社会主义法治建设新形势新要求,要在依法治国中更好地贯彻实施党的领导,使党的领导更加得力有效,我们党还必须进一步提升依法执政的能力和水平。

(一)善于使党的主张通过法定程序成为国家意志

执政党的主张成为国家意志,是现代政党政治的普遍现象和必然要求。具体到我们国家来说,就是我们党使自己的政策经过国家权力机关转化为法律。我们党在长期的执政实践中,对此已经积累了丰富的经验,取得了很好的成效,比如坚持党对立法工作大政方针的政治领导,直接向立法机关提出具体立法建议,直接参与法律草案的起草修改等等。但就整体而言,在这方面我们党还需要不断积累新经验、增长新本领。要做到善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,就要善于发挥密切联系人民群众的政治优势,深刻洞察人民群众的利益要求、意愿心声,不断提高立法建议的针对性和实效性;就要善于发挥“一党执政、多党参政”的政党制度的优势,充分吸纳各人民团体、各界别的政治智慧,提高法律起草修改的质量;就要善于使立法制度和立法规则完善化,提高立法的制度化、规范化水平;就要善于发挥党员在各级人大中占主导的政治优势,并善于通过宣传、说服的方式取得其他代表的支持。

(二)善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员

坚持党管干部的原则,是坚持和巩固党的领导地位的核心要素之一,同时,全国各级人大及其常委会依法拥有重大人事任免权的权力,这是各级人大及其常委会地位和权威的重要表征。在全面提高党依法执政能力和水平的背景下,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,就成为坚持党的领导必须认真处理好的重要政治问题。为此,我们党就要善于培养和选拔党和人民需要的好干部,把那些信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的干部推举为候选人;就要善于通过完善领导干部选拔任用条例等,在选举前增加人大代表对候选人的了解熟悉程度;就要善于在选举前做好凝聚党员代表的共识、达成党员代表一致意见的工作,并通过他们带动和影响其他代表,最大化地取得认同认可;同时,也要善于对选拔任用的领导干部进行适时有效的党内监督和纪律约束,及时通过法定程序撤换、罢免不合格的干部,提高党在推举使用干部上的公信力和影响力。

(三)善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导

在党和国家政权机关的关系上,我们党有过长期的探索和思考,也取得了成效。但是,与全面推进依法治国的新要求相比,在简政放权的新形势下,在如何更好地通过国家政权机关对国家和社会进行领导的问题上,还有大量的事情要做。各级党组织要善于谋全局、议大事、抓重点,自觉从一切具体的、微观的、琐碎的日常行政性事务中解脱出来,更加关注自身建设、与其他党派的关系、与各人民团体的关系、与人民群众的关系等重大政治性事务;要善于科学界定党政机关的职能界限,形成分工合理、职能明确、各有所为的格局,实现党政关系的良性互动;要善于支持各级人大依法享有的对本级政府重大事项决定权、监督权等法定职能,提高威信和权威;要善于规范与本级政府的关系,支持本级政府依照宪法和法律履行法定职能,依法行政;设置于各级政府及其组成部门内的党组,也要善于支持本单位的行政领导依法行使各项职权。

(四)善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国统一

民主集中制是中国共产党的组织原则,是党的根本组织制度和领导制度,也是宪法规定的国家机构实行的制度原则,对于维护中央的权威、维护全党全国统一,具有至关重要的意义。在全面推进法治建设的背景下,随着各级国家权力机关、行政机关、司法机关以及人民团体等依法运转的制度化、规范化水平不断提高,如何更好地坚持民主集中制的基本原则,更好地发挥民主集中制的制度效能,成为摆在党和国家面前的一道重大政治课题。为此,我们党就要更加善于发扬党内民主,最大程度地集中全党智慧和共识,使广大党员干部更加自觉地接受、支持和拥护党的领导;就要更加注重强调党的集中统一领导,通过完善党内法规、严明党的政治纪律等方式,约束和规范广大党员干部的思想行为;同时,也要更加注重健全完善以各级党委(党组)为核心的运行机制,通过严格党内政治生活,规范党内决策机制等方式,增强民主化的集体议事能力,提高党组织对党委(党组)成员以及其他成员的集体约束力和权威性。

四、依据党内法规管党治党,以党的自身建设推进社会主义法治国家建设

办好中国的事情,关键在党;建设社会主义法治国家,也不例外。社会主义法治建设有利于巩固、提升和优化党的领导,同时也对党搞好自身建设提出了新的更高的要求。增强和提升党的领导能力和领导水平,不断提高党自身运行的制度化、法治化水平,在建设社会主义法治国家进程中起着至关重要的作用。

(一)加强党内法规制度建设

治理一个国家、一个社会、一个党,关键是立规矩、讲规矩、守规矩。能否做到依据党内法规治党管党,是体现和检验党推进依法治国决心和魄力的重要标志。这次《决定》把形成完备的党内法规制度体系作为社会主义法治体系的重要内容列出来,并指出“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”。这就非常明确地指出了加强党内法规制度建设的重要性和紧迫性。实际上,2013年年底,中央就制定出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(20132017年)》,提出在对现有党内法规进行全面清理的基础上,抓紧制定和修订一批重要党内法规,力争经过5年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架,为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。为了使党内生活更加规范化、程序化,使党内民主制度体系更加完善,使权力运行受到更加有效的制约和监督,要健全以《党章》为核心的党内法规制度体系,让党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和民主集中制建设有章可循、有规可依,使党在各方面的建设都能够有制度作保障,以法治立精神。同时,要注重党内法规同国家法律的衔接和协调,提高党内法规执行力,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

(二)坚持依法治国和依规治党一体推进

依法治国如果没有依规治党与之相呼应、相配合、相衔接,是难以向前推进的。早在197812月,邓小平同志在提出加强法制的同时,就明确指出:“没有党规党法,国法就很难保障。”依规治党是法治理念在党内政治生活中的体现。中国共产党是靠革命理想和铁的规纪组织起来的马克思主义政党,规纪严明是党的光荣传统和独特优势。如果不严明党规党纪,党的凝聚力和战斗力就会大大削弱,党的领导能力和执政能力就会大大削弱。党要管党,首要的是管党的规纪;从严治党,首要的是从规纪严起。如果党的政治纪律成了摆设,就会形成“破窗效应”,使党的章程、原则、制度丧失严肃性和权威性,党就会沦为各取所需、自行其是的“私人俱乐部”。党员干部既是中华人民共和国的公民,更是党的干部。党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。加入党的组织,成为党的人就意味着要主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由,就必须多尽一份义务,就要在政治上讲忠诚,组织上讲服从,行动上讲纪律。党的各级组织要深刻认识遵规守纪对于社会主义法治的重大意义,自觉担负起执行和维护党的规章纪律的责任,对大是大非问题要有坚定立场,对背离党性的言行要有鲜明态度,发现违反党规党纪的苗头性倾向性问题要及时提醒和纠正,对违反党规党纪的行为要坚决制止。

(三)提高党员干部法治思维和依法办事能力

党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,提高党员干部法治思维和依法办事能力是加强和改进党对全面推进依法治国的领导的重要方面。只有党自身、党员干部模范践行社会主义法治理念,国家政治生活和社会生活才会在其引导下逐步实现法治化。中国共产党依法治国、依法执政是靠党员干部实现的。面对新的执政方式的变化,党员干部是否具备法治思维,是否能够依法办事成为我们党能否依法执政的关键环节,党员干部特别是领导干部法治思维和依法办事能力的强弱决定着党的执政能力的强弱,决定着国家治理体系和治理能力现代化的进程。各级党员领导干部只有适应新形势对法治建设提出的新要求,善于运用法治思维和法治方式调节经济社会关系、统筹协调各种利益、实现改革于法有据,才能更好地规范发展行为、凝聚社会共识、化解社会矛盾、保障社会和谐,不断提高科学执政、民主执政、依法执政的水平。因此,广大党员干部要坚持自觉学法尊法、信法守法、用法护法,做到认真学习法律,敬畏信仰法律,自觉遵守法律,时时处处以规则和程序作为想问题、作决策、办事情的准绳,善于运用法治方式解决矛盾和问题,坚决维护宪法法律的权威和尊严。这其中,高级干部尤其要以身作则、以上率下。同时,注重增强基层干部法治观、法治为民的意识,提高依法办事能力。

党员干部树立法治思维的主要方面:一是坚持在党的领导下全面推进依法治国。树立法治思维,必须牢固坚持中国共产党的领导。也就是说,要在党的领导下全面推进依法治国,把党的领导贯彻到依法治国的全过程。二是坚持走中国特色社会主义法治道路。法治思维是基于中国实际的思维。中国实际决定中国特色,决定我们走的是中国特色社会主义法治道路,而非别样的道路。三是坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。法治思维是以人民为主体的思维,因为人民是依法治国的主体和力量源泉。四是坚持公平正义,法律面前人人平等。法治思维是公平正义思维。公平正义是法治的生命线,依法治国、建设社会主义法治国家的目标,就是在全社会实现公平正义。五是坚持依法治国和以德治国相结合。法治思维是依法治国和以德治国的统一,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用。摒弃德治在国家和社会治理中的重要作用与摒弃法治的重要作用同样是错误的。

党员干部不仅要树立法治思维,还要运用法治思维和法治方式依法办事。党的十八届四中全会指出,党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。可以说,党员干部运用法治思维依法办事主要体现在深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定四个方面。运用法治思维和法治方式深化改革,首先要依法改革,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要;要善于运用法治思维调整和规范在深化改革中遇到的新情况、新问题,保障改革的顺利进行;要为改革者提供法治保障,创造良好的法治环境。用法治思维和法治方式推动发展,首先要建立健全经济、政治、文化、社会、生态文明建设方面的法律法规,为推动这五个方面的发展保驾护航;要注重用法治的思维审视发展问题、谋划发展路径、破解发展难题,坚持在法律的框架内解决问题;要善于用法治的方式保障发展的成果由人民共享。用法治思维和法治方式化解矛盾,首先要强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益;要构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道;要建立完善人民调解、行政调解、司法调解和行业组织调解等之间的纠纷联调机制。用法治思维和法治方式维护稳定,首先要依法维稳,对于群众提出的合理诉求,要依法解决;要从源头上治理社会问题,即要依法行政,保障司法公正,严格按照法律的规定和程序办事;要坚决杜绝“以非法手段制止当事人非法行为”的非法治方式,使“维稳”走上法治化轨道。

总之,依法治国,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安;党的领导,事关法治建设的方向、动力、保障和成效。我们一定要从党和国家事业全局的高度,深刻认识坚持党的领导对于社会主义法治的极端重要作用,不断加强和改进党对法治工作的领导,为建设法治中国而不懈奋斗。

 

改革创新 奋力开拓 努力做好新常态下发展改革工作
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 国家发展和改革委员会主任、党组书记徐绍史

2015年的发展改革工作,要按照中央确定的大政方针,主动适应经济发展新常态,通过创新宏观调控保持经济运行在合理区间,通过全面深化改革进一步释放市场活力,通过创新驱动加快转换发展动力,通过转方式调结构不断提升发展质量和效益,全面实现“十二五”规划目标任务。

中央经济工作会议刚刚结束,我们要深入学习会议精神,特别是习近平总书记和李克强总理的重要讲话精神,在总结2014年工作基础上,谋划安排2015年发展改革重点任务,切实把中央决策部署贯彻好落实好。

一、探索创新求实效,2014年发展改革工作有特点有亮点

2014年以来,面对严峻复杂的国内外环境,党中央国务院团结带领全国人民,牢牢把握大势,保持定力,坚持稳中求进工作总基调,按照宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的思路,统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,创新宏观调控思路和方式,经济发展在新常态下保持总体平稳。经济增长处在合理区间,结构继续优化,城镇新增就业好于预期,居民收入增长快于经济增长。总之,2014年的情况比预想的要困难,但是结果比预想的要好。成绩来之不易,需要倍加珍惜。在这一过程中,发展改革系统在党中央国务院的正确领导下,坚持探索创新,着力深化改革,上下联动,备好用好政策工具箱,实施重大投资工程包,统筹融合业务党务队伍建设,当好参谋、抓好落实,作出了应有的贡献。

(一)备好用好政策工具箱,创造性地贯彻落实中央宏观调控决策部署

按照在区间调控基础上加强定向调控、结构性调控的要求,强化经济运行预测监测和政策措施预研储备,积极出主意、提建议。

第一,创新经济形势分析机制。一是纵横联动加强形势分析。季度或半年,委领导带队与地方发改部门同志一起深入调研,会同部门、行业协会、企业和专家学者,共同研判经济走势态势趋势。在此基础上,向中央汇报季度、半年、全年经济形势和来年经济工作思路。二是健全月度监测分析制度。一方面请地方发改部门及时报送经济运行情况,使全国层面的分析更加具体鲜活;另一方面把汇总整理后的全国情况按月按季反馈地方,方便地方同志了解全局情况。三是在开展业务培训时进行专题调研,请地方同志讲形势、谈工作。经过这两年的探索,初步形成了纵横联动、综合调研与专题调研结合、请进来与走出去并重的形势分析新机制。

第二,认真做好政策预研储备。加强苗头性、倾向性、潜在性问题研究,针对经济平稳运行、发生波动、出现趋势性下滑3种情况,相应设计了3个政策工具箱,并不断充实政策储备。向国务院报送了促进有效投资、进一步扩大消费、加大金融预调微调力度等稳增长的政策建议。这些稳增长的措施建议发挥了积极作用。同时,还向中央汇报了实施创新驱动发展战略6个方面25项重大举措和布局9大创新工程的建议。

第三,加强政策综合协调和分工落实。一是做好上传下达。及时通报中央对经济形势的分析判断和决策部署,并把贯彻落实情况向国务院作出汇报。二是强化分工落实。向中央汇报经济形势和政策建议时,一并提出部门分工建议。前段时间,我们对中央听取一季度和上半年经济形势汇报时确定的政策措施落实情况进行了汇总分析,确定的218项政策措施,已经出台160项,上报29项,还有29项正在加快推进,总的情况是好的。三是继续加强政策协调。制定了宏观调控政策部门会商办法,每月都与财政部、人民银行进行宏观经济政策会商。

这些工作的有效开展,为当好党中央国务院、地方党委政府在经济工作方面的参谋助手打下了良好基础。

(二)突出重点加强协调,狠抓改革任务落地

认真落实中央关于全面深化改革的决策部署,着力推进对外投资合作,切实履行经济体制改革指导推进和综合协调职能,出台了一批改革方案和改革举措。

第一,认真落实党中央国务院确定的年度重点改革任务。中改办重点督办的20项年度改革任务基本按期完成,国务院确定的年度重点改革任务积极协调推进,相当一部分是标志性、关键性、引领性的重要改革举措。应该说,虽然任务很重,但在方方面面的配合下,完成得还比较好。各地发改部门围绕落实中央决策部署和地方党委政府确定的改革任务,做了大量扎实有效的工作。

第二,行政审批、项目核准、投融资、价格等改革取得重大进展。一是政务服务大厅投入运行。这是2014年审批制度改革的一大亮点。我委13项行政许可事项全部进驻大厅受理,统一接收、统一答复,在阳光审批、政务公开、主动服务方面又迈出了重要一步。

二是项目核准制度改革取得新突破。第一项是再次修订政府核准的投资项目目录。2014年又取消了15项、下放23项核准事项,连同2013年取消和下放的,中央层面核准的项目减少了76%。第二项是境外投资项目除敏感国家和地区、敏感行业外,一律取消核准改备案。开通全国境外投资网上备案系统,实现了电子申报、线上交流、实时查询。第三项是外商投资项目由全面核准改为普遍备案和有限核准相结合,实行备案管理的超过95%。地方发改部门在做好承接工作的同时,也对本地核准目录进行了修订,取消或下放了一批行政审批事项。还有一项是研究提出了精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案。核心是通过建设投资项目在线审批监管平台,实现项目核准网上并联办理,构建纵横联动协管体系。同时,还组织开展了9期培训班,就简政放权、接住管好对地方发改部门进行了系统培训。

三是创新投融资体制机制。商同有关部门草拟了创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见,已经国务院常务会议审议后下发,我们又配合印发了开展政府和社会资本合作(PPP)的指导意见和合同范本。2014年初推出的80个鼓励社会资本参与的投资项目,49个有民间资本参与。不少地方也发布了鼓励民间投资参与的项目清单。

四是价格改革迈出重大步伐。主要是4个方面。第一个是放开了低价药品、电信资费等26项商品或服务价格。将铁路货物运价改为政府指导价、实行上限管理,每吨公里国铁货运价格在上年提高1.5分的基础上又提了1.5分。还放开了社会资本投资新建的准池铁路货运价格。第二个是启动新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点,总体比较顺利。试点地区发改部门制定具体实施方案,积极稳妥推进,做了大量工作。第三个是深化资源性产品价格改革。出台了深圳市输配电价改革试点方案。推行居民生活用水、用气阶梯价格制度。调整了非居民用存量天然气价格。第四个是查处汽车、保险、水泥等行业价格垄断案件。特别是开通了全国发改部门四级联网的12358价格举报管理信息系统。这个系统有5个鲜明特点:全覆盖,所有价格举报案件都纳入系统管理;新技术,手机APP等很多新的举报渠道也可以连接到系统;在线实时,大幅提高举报效率;四级联网,实现国家发改委和省、市、县级发改部门全国联网;闭环回馈,处理结果及时反馈举报人。这是转变职能、简政放权、强化监管的重要举措,是依法履职的具体体现,也是大数据时代政府管理创新的应用示范。

第三,有效发挥投资走出去的带动效应。中央高度重视走出去工作,把推动技术、装备、标准走出去作为重要内容。围绕投资走出去,我们做了3方面工作。一是认真做好高访准备和成果落实工作。建立健全内部协调机制和对外合作机制,对重大事项盯住跟紧,扎实推进。二是协调推动重大境外投资项目。加快推进铁路、核电等一批合作项目,加强与非洲国家铁路、公路、民航和工业化“三网一化”合作。积极推进中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊建设,加快瓜达尔港、皎漂特别经济区等重点项目合作步伐。三是推动出台了进一步做好境外投资工作的若干意见,发布了周边基础设施互联互通总体规划。

改革措施的落地,开放力度的加大,完善了制度环境,拓展了发展空间,激发了市场主体活力和经济内生动力。

(三)全力打好投资组合拳,有效发挥投资稳增长的关键作用

针对经济下行的压力,围绕“投什么”“谁来投”“怎么投”3个重大问题,积极探索,做了大量创新性工作。

一方面,启动实施了7大类重大投资工程包,解决“投什么”的问题。把推进重大工程建设作为实施定向调控的重要抓手,将19大类重大工程归成粮食水利、生态环保等7个方面的重大投资工程包。这些都是具有全局性、基础性、战略性的重大工程,着眼补短板、调结构、增加公共产品供给,形成的也是有质量、有效益、可持续的投资,都是非做不可的事情。从目前情况看,进展比较顺利。比如铁路,全年新开工项目64个,完成投资8000亿元,投产新线里程7000公里,吸引社会投资700亿元。又比如水利,中央确定的172项重大水利工程中,2014年计划开工的17项年底前都已开工,2015年拟开工的27项正在加快推进前期工作,加上已经在建的40项,形成的工作量相当可观。各地方积极配合跟进,做了大量工作。另一方面,深化投融资体制改革,解决“谁来投”、“怎么投”的问题。创新投融资体制,放宽市场准入,完善有利于社会资本参与的融资模式,努力为社会资本特别是民间资本参与创造条件。

投资组合拳的实施,不仅推动了一批发展急需的重大工程建设,也有利于发挥政府投资“四两拨千斤”的作用,调动社会资本的积极性。

(四)着眼区域发展新布局,扎实推进三大战略

注重一手推进区域发展总体战略的深入实施,一手落实区域协调发展的新部署,促进各地区在更高水平更高层次开发开放,推动形成国内外联动、东中西统筹、南北方协调的发展格局。

第一,认真落实“一带一路”战略构想。“一带一路”战略是党中央、国务院作出的重大决策,把全方位对外开放与国内区域协调发展有机互动起来,为中国乃至亚洲腾飞添上两只有力的翅膀。按照党中央、国务院的总体部署,会同有关部门牵头组织编制了“一带一路”建设规划,正在研究建立重大项目储备库和项目滚动实施机制,推动与塔吉克斯坦、哈萨克斯坦等4国分别签署共建丝绸之路经济带合作谅解备忘录。国内有关地方积极性都很高,研究提出了本地区参与“一带一路”建设的思路、重点任务及保障机制,扎实有序推动重点领域合作。

第二,积极推进京津冀协同发展战略。会同有关部门和地方,研究提出了京津冀协同发展区域功能定位和规划总体思路框架,明确了交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破工作方案以及体制机制改革措施。围绕协同发展,三省市分别制定了重点领域率先突破工作落实方案,相互签订了合作发展协议及备忘录。京津冀交通一体化、生态环保联防联治、产业转移对接等重点工作和重大项目正在扎实有序推进。

第三,推动实施长江经济带战略。与交通运输部共同牵头,会同有关部门起草依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见,编制长江经济带综合立体交通走廊规划,提出了重点任务分工方案。开展了长三角、长江中游、成渝三大城市群规划编制工作。长江经济带12个海关全部启动区域通关一体化通关方式。

第四,制定了一批促进城乡区域协调发展的规划和政策。出台国家新型城镇化规划及配套政策,研究提出“三个1亿人”城镇化实施方案和新型城镇化综合试点方案。发布实施西部地区鼓励类产业目录,出台近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见。编制支持珠江—西江经济带、赣闽粤原中央苏区等地区发展规划和政策性文件。加大对老少边穷和特殊困难地区支持力度。

这些重大战略,体现了中央统筹国内国际两个大局、谋划发展新布局的新部署,有力推动了城乡区域协调发展。

(五)有扶有控促调整,推进产业结构优化升级和核心竞争力提升

2014年以来,第一产业稳定发展,粮食总产量“十一连增”,达到12142亿斤,增产103.2亿斤;第二产业发展有进有退,高技术产业、战略性新兴产业发展加快,产能过剩行业投资扩张势头得到遏制;第三产业发展持续快于第二产业,占比不断提高,产业结构调整取得了新的进展。

第一,支持农业基础设施建设。用于农业农村建设的中央预算内投资占比超过50%,重点支持了新增千亿斤粮食田间工程、千亿斤粮食仓容和重大水利工程建设,加快实施农村饮水安全工程,又解决了6600多万农村人口饮水安全问题。

第二,强化战略性新兴产业支撑作用。积极培育发展新技术新产品新业态新模式。牵头制定了支持民用空间基础设施、云计算等发展的规划和政策。组织实施北斗卫星导航、物联网、信息惠民等重大应用示范工程。推动电子商务特别是跨境电子商务创新发展。

第三,优化产业布局和化解产能严重过剩矛盾。牵头制定重点产业布局调整和产业转移的指导意见,出台石化产业布局方案,落实化解产能过剩矛盾各项措施。促进煤炭行业脱困取得阶段性进展。实施差别电价政策,加快淘汰落后产能。绝大部分地区加大了化解产能过剩矛盾的工作力度。

第四,加快发展生产性服务业。研究制定了加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见。制定出台物流业发展中长期规划,支持物流公共信息平台建设。不少地方专门就加快发展新兴产业和现代服务业发布了政策性文件。

总体上看,通过发挥市场竞争机制作用,加强产业政策引导,产业结构调整出现了积极变化。

(六)政策累积效应进一步显现,节能减排取得“十二五”以来最大进展

取得这样的成绩是长期以来扎实推进节能减排工作的结果。重点抓了3方面工作。

第一,节能减排综合协调力度加大。实行能耗强度和总量“双控”。开展省级人民政府和万家企业节能目标责任评价考核,并公告考核结果。对于没有很好完成节能减排任务的省份,通过走下去、请上来的方式,进行商谈和提醒,共同研究对策措施,取得较好效果。

第二,污染治理全面推进。认真落实“大气十条”,研究制定推行环境污染第三方治理的意见,加快推进机动车污染综合防治。支持重点流域污染治理、非电行业脱硝示范、京津冀及周边地区大气污染治理等重大工程。加快环保产业发展。不少地方环境监管能力和水平有较大提升。

第三,应对气候变化工作深入开展。研究制定了我国到2030年的碳排放控制目标,印发国家应对气候变化规划,特别是为APEC期间发表中美气候变化联合声明、做好联合国气候变化利马大会的准备工作作出了积极贡献。

这些进展为全面实现“十二五”节能减排目标任务打下了好的基础。

(七)着眼补短板兜底线,大力促进民生改善和社会事业改革发展

尽管经济下行压力较大,财政增速放缓,但社会事业和民生领域的投入并没有减少。

第一,健全基层就业和社会保障服务设施。中央预算内资金安排建设了269个县级就业和社会保障服务中心、961个乡镇服务站。

第二,提升社会事业发展水平。用于社会事业改革发展的中央预算内投资超过500亿元。加快推动社会办医,将符合条件的非营利性非公立医疗机构纳入中央投资补助范围。启动养老服务业综合改革试点。

第三,加强保障性住房建设。加大中央预算内投资和企业债券融资对棚户区等保障性住房建设的支持力度,全年目标任务提前完成。垦区林区棚户区改造、农村危房改造工程继续推进。

第四,积极应对重大自然灾害。全力做好鲁甸、景谷地震等重大自然灾害抢险救援和灾后恢复重建工作。认真总结芦山灾后恢复重建工作经验,探索建立中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的恢复重建新模式。

这两年发展改革工作出现一些新的特点,也形成了一些新的认识和体会。一是必须改革创新,自觉破除思维定势、行为惯性和路径依赖,坚持谋大事、议大事、抓大事,加快思维创新、路径探索和制度供给。二是必须善于谋划,抓住苗头性、倾向性、潜在性问题,强化经济运行预测监测和政策措施预研储备,备好用好政策工具箱。三是必须狠抓落实,搞好工作布局,设计好平台、路径、抓手,确保战略、规划、政策落实到位。四是必须虚事实做,以问题为导向,以转化为目标,加强重大问题的研究和成果转化,强化议题的谋划塑造设置能力,多提创新性建议,多做原创性工作。五是必须实事做好,围绕补短板、调结构、增加公共产品供给,着力抓好重大工程、重大项目的谋划和实施。六是必须上下联动,增强系统认同,凝心聚力贯彻落实党中央国务院决策部署。

二、全面认识新常态,主动适应新常态

在中央经济工作会议上,习近平总书记、李克强总理都强调,我国经济发展进入新常态。这是中央全面总结发展经验,准确研判当前形势和未来走势,作出的重大战略判断,充分展示了中央高瞻远瞩的战略眼光和处变不惊的决策定力。发展改革系统一定要认真学习,深刻理解,自觉把思想和行动统一到中央的认识和判断上来。

经济发展进入新常态,是我国经济发展阶段性特征的必然反映,是30多年高速发展的必然结果,是经济规律、社会规律、自然规律作用的客观体现。经济发展进入新常态,意味着经济增速从高速增长转向中高速增长,经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整,经济发展动力从传统增长点转向新增长点。这对我国发展来说,蕴含着新的重要机遇。全面深化改革不断释放市场活力和发展动力,全面推进依法治国为改革发展稳定提供坚强保障,宏观调控在实践中不断创新完善,创新驱动发展孕育着新的增长动力,经济结构调整催生出新的增长点和增长带,特别是经济韧性好、潜力足、回旋空间大,为经济长期持续健康发展提供了重要支撑。新常态同时也伴随着新矛盾新问题。从2015年来看,需求总体偏弱,通缩预期上升,经济下行压力加大;化解过剩产能任务艰巨,新的增长点青黄不接,产业转型任重道远;房地产市场、地方政府性债务、银行呆坏账、企业债务违约等潜在风险加大。

经济发展进入新常态,对发展改革工作提出了新要求。我们一定要全面认识新常态、主动适应新常态、积极引领新常态,既要坚定信心、保持定力,抓住用好新常态蕴含的新机遇,又要高度重视面临的风险和挑战,增强忧患意识和底线思维,趋利避害、顺势而为,促进科学发展、可持续发展、包容性发展。具体来说,要做到“三个调适”。

第一,要调适理念。说一千道一万,关键是思想理念要跟上。经过多年高速发展,由两位数的高速增长逐步转入中高速增长具有客观必然性。我国经济体量已经很大,劳动力资源总量从2012年开始下降,资源环境瓶颈制约进一步强化,潜在增长率也在下降,不可能再追求两位数的高增长了,必须正视这种现实,把主要精力放到提高质量和效益上来。另一方面,尽管这两年经济增速有所放缓,但物价“天花板”没有被顶破,就业“底线”也没有被突破,表明目前的中高速增长是可以接受的,而且7%以上的经济增速在世界主要经济体中也是比较快的,保持下去就是了不起的成绩。同时必须看到,我国还是发展中大国,发展是解决一切问题的基础和关键,必须毫不动摇坚持以经济建设为中心,经济换挡但不能失速。要处理好经济发展质和量的关系,把握好稳增长和调结构的平衡点,既抓住时机加快转方式调结构,又防止经济增速惯性下滑,确保经济运行在合理区间。

第二,要调适政策。新常态下,经济运行、经济转型都非常复杂,原有的很多调控方式、政策措施可能不再完全适用,要与时俱进研究提出调控的新办法新举措。既保持政策定力,又加强政策创新,使多重目标、多项改革和各类政策之间联动协调平衡。一是要适应速度变化。政策既要有利于稳增长,更要有利于提升质量效益。要加强预调微调,加强定向调控和结构性调控,既要避免增速稍有波动就采取强刺激,也要防范增速滑出合理区间。二是要有助于结构优化。改革政策、产业政策、竞争政策、区域政策,都要坚持深处着力、精准发力,坚持有扶有控、有保有压,坚持存量调整、增量优化,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,推动产业从中低端向中高端转变,城乡区域从不平衡不协调向均衡协调转变,发展从资源环境代价过大向绿色低碳循环发展转变,经济社会从一条腿长一条腿短向全面协调包容性发展转变。三是要有利于动力转换。深入实施创新驱动发展战略,加快建立全国统一开放的市场体系,鼓励和引导创新要素合理流动。既要加大对新业态新产业的支持力度,又要注重传统产业的优化升级。作为综合经济部门,要综合协调财税、金融、产业、投资、价格、土地、环评、消费、贸易等调控政策,加强政策之间的相互调适、协调配合,形成政策合力。

第三,要调适方法。经济发展新常态呈现出新情况新变化新特点,如果沿袭传统的方法来分析问题,不少经济现象就解释不清楚,一些统计数据之间就会出现不协调不匹配甚至相背离的现象。必须针对经济发展新常态,探索创新分析评价方法。比如,要更多地利用大数据、云计算等现代信息技术,研究新常态下的经济现象,完善经济评价指标体系。又比如,要更加注重高站位、宽视野,更加注重从全局看问题,更加注重综合运用多种分析方法,着力发现新问题新特点,探寻经济变量间的新规律。

总之,我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。适应新常态,既要做好打持久战的准备,更要从当下入手,把新常态的新要求落实到发展改革工作中。

三、把握大势狠抓落实,全力做好“十二五”收官之年的发展改革工作

中央经济工作会议明确了2015年经济工作的总体要求和宏观经济政策取向,要认真贯彻落实。2015年的发展改革工作,要按照中央确定的大政方针,主动适应经济发展新常态,通过创新宏观调控保持经济运行在合理区间,通过全面深化改革进一步释放市场活力,通过创新驱动加快转换发展动力,通过转方式调结构不断提升发展质量和效益,全面实现“十二五”规划目标任务。要坚持稳中求进、改革创新、主动作为,坚持识大局、谋长远、抓大事,坚持调适理念、调适政策、调适方法,高度关注经济运行中的苗头性、倾向性、潜在性问题,紧紧扭住重大问题、重大战略、重大规划、重大政策、重大改革、重大工程,多提创新性建议,多做原创性工作。在工作安排上,围绕经济平稳增长,深入发掘需求潜力并重点抓落实和完善重大投资工程包,发挥好投资稳增长的关键作用;围绕全面深化改革,认真完成党中央国务院确定的年度改革任务,重点抓好审批制度、项目核准、投融资、价格等有利于经济平稳增长和质量效益提升的改革;围绕产业转型升级,把需求管理和供给管理、竞争政策和产业政策有机结合起来,突出抓好化解过剩产能、传统产业升级和培育新增长点;围绕城乡区域协调发展,重点抓好四大板块、三大战略,积极稳妥推进新型城镇化;围绕发展开放型经济,更加注重发挥投资走出去的带动作用,重点是产业和装备走出去。要着力抓好以下8方面工作。

(一)多管齐下拓展有效需求,保持经济运行在合理区间

中央明确,2015年要保持宏观政策的连续性和稳定性,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,积极的财政政策要更加有力,稳健的货币政策要松紧适度。我们要认真落实中央宏观调控各项措施,继续抓好经济运行预测监测和政策预研储备,加强政策预调微调和经济运行调节,稳定社会预期,坚定市场信心,保持经济运行在合理区间。

一是定向精准保持投资平稳增长。一方面,着力推进重大投资工程包建设。要完善并落实好月度调度机制,把已经出台的7个工程包抓紧抓实抓出成效,并不断充实工程包,根据需要适时推出新的工程包。要进一步创造公平开放的市场环境,有效调动社会资本特别是民间资本参与重大工程建设的积极性。地方发改部门承担着重要职责,一定要上下同心协力,把这项任务作为稳增长的“牛鼻子”,务求取得实效。另一方面,用好管好预算内投资。要大幅压缩预算内投资专项,围绕补短板、调结构、增后劲、惠民生,继续向农业水利、中西部铁路、保障性安居工程、重大基础设施、生态建设、民生、老少边穷等领域和地区倾斜。要把项目稽察作为加强事中事后监管的重要手段,加大工作力度,提高工作水平。要建立中央预算内资金计划执行情况按月调度制度,并公开通报。国家发改委和省级发改委都要抓紧建立健全重大建设项目库,今后前期工作完备了才能进入项目库,进了项目库才有资格申请预算内投资,相关情况每月都要在线上报。投资违规超了概算,项目单位自己解决。用好管好每一分钱是我们的责任和义务,今后凡是国家发改委安排的资金,必须要有配套的监管措施。也请地方同志给予理解,并相应做好工作。

二是多点支撑促进消费扩大和升级。促进消费的政策并不少,关键是要落实到位。要推动出台深化收入分配制度改革的配套措施,优化分配格局,增加居民收入。注重通过创新供给激活需求,提供适宜的消费产品,形成新的消费热点,大力实施养老健康家政、信息、节能环保、旅游休闲、住房、文化教育体育等6大领域消费工程,加快推进实施“宽带中国”战略和“宽带乡村”工程。要营造好的消费市场环境和制度环境,积极推动落实带薪休假制度,支持各地探索发展健康服务产业集群发展示范区。加强价格监管和价格反垄断。加快社会信用体系建设,推进建立全国统一社会信用代码和信用信息平台。这些工作都需要地方发改部门积极参与,形成整体联动效应。

三是调整优化外贸结构。多年打拼得到的市场份额来之不易,在内需比较疲弱的情况下,要争取出口有个好的结果。推动出台培育外贸竞争新优势的意见,鼓励劳动密集型、高技术高附加值产品出口,以及先进技术、关键设备进口。抓住国际大宗商品价格较低的有利时机,充实国家战略物资储备。

(二)更加积极主动地深化改革扩大开放,使改革新红利更多转化为发展新动力

以处理好政府和市场关系为核心,加快建立健全全国统一开放竞争有序的市场体系,进一步打破各种形式的市场分割和地区封锁,激发市场和社会活力。要加快出台一批促进经济发展的改革举措,形成大众创业、万众创新的新局面。

一是完成好党中央国务院确定的改革任务。抓好中改办部署的年度重点改革任务。抓紧起草2015年国务院深化经济体制改革指导意见,充分发挥部际联席会议作用,协调推进重点改革任务。各地也要谋划推进改革。

二是深化行政审批制度改革。这两年审批制度改革主要是取消下放,2015年要继续减少审批事项,全面清理非行政许可审批,但更重要的是在强化事中事后监管上多下功夫、拿出办法,建立纵横联动协管机制,发挥好信息网络在监管中的作用。地方发改部门要下好先手棋,加强能力建设,真正接住管好。

三是加快项目核准制度改革。目前的问题主要是,前置审批条件依然过多、手续繁杂,中介服务行为不规范、收费不合理。要落实好精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案,抓紧建设投资项目在线审批监管平台,尽早实现纵横贯通的网上并联核准、联动协管。

四是深化投融资体制改革。落实创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见,出台基础设施和公用事业特许经营管理办法,使用预算内资金设立产业投资基金,鼓励引导更多社会资本参与重点领域建设,用预算内资金撬动政策性金融以及债券、基金、保险等方面的资金。希望各地发改部门也多做一些探索,多提供一些经验和示范。

五是加快推进价格改革。落实国务院通过的改革方案,再放开一批价格,下放一批定价权限,尽快修订政府定价目录。价格改革与地方的关系非常密切,相当一部分要由地方操作,各地发改部门要积极主动,上下联动,搞好配合,推动改革。

与此同时,深入实施对外开放战略,推动出台构建开放型经济新体制的若干意见,加快培育国际竞争新优势。下大力扩大对外投资合作。围绕产业和装备走出去,继续推动一批境外铁路建设项目,深化油气、核电合作,拓展装备制造、新兴产业、生态环保合作。进一步深化涉外经济体制改革。抓紧出台外商投资产业指导目录。稳妥推进自贸试验区建设。实行外资准入前国民待遇加负面清单管理模式。拓宽外商投资安全审查范围。改革国外贷款和外债管理方式。

(三)加快机制创新和结构调整,努力保持农业农村发展的好势头

我国粮食实现“十一连增”,但这是以农业资源的过度利用和生态环境的过度超载为代价的,财政补贴负担重,生产成本全面持续快速上涨,国际国内价格倒挂现象又比较严重,瓶颈制约进一步显现。必须全面深化农业农村改革,加快推进农业现代化。

一是深化农业体制机制改革。中央预算内投资用于“三农”的比重不下降,但更重要的是加大资金整合力度,提高资金效用。地方发改部门也要负起责任,用好管好资金。积极探索耕地保护补偿、生态效益补偿、粮食主产区利益补偿等机制。继续完善大豆、棉花目标价格改革试点,改进补贴方式和操作办法。加快构建新型农业经营体系。

二是加快农业结构调整。加强高产稳产粮田建设。推进海南、四川、甘肃国家级育种制种基地建设。启动实施油料、糖料、天然橡胶生产能力建设规划。支持新疆优质棉、海南冬季瓜菜生产基地和畜牧标准化规模养殖场建设。

三是加强农业农村基础设施建设。重点抓好农业节水、重点水源、江河湖泊治理、新建大型灌区等重大水利工程建设。加强粮食仓储物流设施建设。加大农村饮水安全工程建设力度,确保“十二五”末所有农村居民都能喝上干净水。

(四)创新引领产业结构升级,积极发现培育新增长点

我国许多产业仍处于国际产业分工的中低端,必须依靠创新驱动,把竞争政策和产业政策有机结合起来,着力提升产业核心竞争力,重点是进一步化解产能过剩矛盾、促进传统产业升级和新技术新产品新业态新模式的培育。要抓紧出台深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的意见,启动全面创新改革试点,激发全民创新创业创造的积极性。

一是进一步优化产业布局。落实重点产业布局调整和产业转移的指导意见,统筹推进核电、大型煤炭基地等领域的重大项目建设。实施石化产业规划布局方案,尽快启动方案内的大型石化基地和重点项目建设。加快产业有序转移,引导产业集聚发展,避免产业在空间上的简单平移。统筹经济建设和国防建设,促进基础设施和重要领域军民融合深度发展。

二是以增强核心竞争力为重点加快传统产业优化升级。出台增强制造业核心竞争力三年行动计划,以工业机器人、轨道交通装备、高端船舶和海洋工程装备、新能源汽车、现代农业机械、高端医疗器械和药品等领域为重点,培育制造业竞争新优势。要落实好化解产能严重过剩矛盾的指导意见及配套措施,相关地方要进一步落实主体责任,严格控制新增产能项目,坚决防止违规项目复工建设,支持企业加快兼并重组,大力淘汰落后产能。

三是加快培育新兴产业。积极发展信息经济。支持云计算与物联网、移动互联网等融合发展,积极培育高技术服务业。推动设立国家新兴产业创业投资引导基金。深入落实加快发展生产性服务业促进产业结构优化升级的指导意见,大力发展工业设计、融资租赁等生产性服务业,积极培育新的服务业态。抓紧制定加快发展生活性服务业的政策意见。实施物流业发展中长期规划及三年行动计划,开展现代物流业创新发展城市试点和国家级物流园区示范,支持物流公共信息平台建设。

(五)落实区域协调发展新布局,打造发展空间新格局

培育壮大“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等新的经济增长极和支撑带,整合建立统一规范的公共资源交易平台,推进形成全国统一开放竞争有序的市场体系,促进沿线地区互联互通、协调发展。

一是实施区域发展总体战略和主体功能区战略。细化实化新形势下西部大开发政策措施,落实支持东北振兴的重大举措,编制促进中部地区崛起新十年规划,支持东部地区率先转型升级的制度创新。推进国家主体功能区建设试点示范。

二是抓好三大战略的推动落实。编制出台并组织实施规划纲要和总体思路框架,加快实施一批重大项目。各地要立足实际,放眼国际,创造性地开展工作,共同推进落实三大战略。要编制好本地区相关实施方案,对接好国家确定的优先推进项目,特别是在铁路、公路等基础设施互联互通方面,抓紧开展前期研究和各项准备工作。同时,要结合自身区位特点、产业基础,谋划推动能源资源、产业投资等领域的重大项目。

三是继续支持特殊地区加快发展。组织制定环渤海、泛珠三角等区域合作规划和意见。加快资源枯竭城市转型,推进城区老工业区和独立工矿区搬迁改造。继续推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚,研究制定支持革命老区发展建设的指导意见和规划,做好支持新疆、西藏等民族地区发展和对口支援工作。

四是统筹推进新型城镇化。深入实施新型城镇化发展规划,落实推进“三个1亿人”城镇化实施方案,抓好新型城镇化综合试点和中小城市综合改革试点,编制城市群规划。

(六)加快推进绿色低碳循环发展,保护改善生态环境

生态环境问题,不仅是经济问题、发展问题,更是社会问题、政治问题。要加大工作力度,尽快出台加快生态文明建设的意见,着力改善生态环境。

一是严控能源消费总量和消耗强度。坚持节能减排预警调控、按月公布节能目标完成情况晴雨表、对任务完成滞后地区进行商谈等行之有效的做法。对雾霾严重地区和产能过剩行业新上高耗能项目,实行煤炭减量或等量替代。实施园区循环化改造、循环经济示范城市(县)建设、城市矿产等示范工程。

二是强化环境治理和生态保护。深入落实“大气十条”,推动出台水污染、土壤污染防治行动计划,开展环境污染第三方治理试点。抓好生态补偿示范区、生态文明先行示范区建设。大力发展节能环保产业。继续实施重点生态建设和治理工程。推进海水淡化工作。

三是做好应对气候变化工作。贯彻落实“十二五”控制温室气体排放工作方案,建立碳排放总量控制和排放权交易制度,加快推进全国碳排放权交易市场建设,开展低碳发展试点示范。建设性参加联合国气候变化巴黎大会。

(七)完善基本公共服务体系,更加注重民生保障

把改善民生与增强社会活力、经济动力结合起来,加大投入力度,增加公共产品有效供给。

一是加强就业和社会保障工作。推进基层就业和社保服务设施建设,开展公共职业技能实训基地建设试点。推动机关事业单位养老保险制度改革,加快城乡居民医保整合。继续抓好保障性安居工程建设和农村危房改造,启动地震活跃带农房抗震改造。

二是推进社会事业改革发展。出台农村基层综合公共服务平台统筹发展规划。继续改善贫困地区薄弱学校基本办学条件。完善鼓励社会办医的政策措施。组织开展国家公园试点。编制全国生态旅游规划和人口发展规划。

三是协调推进灾后恢复重建。建立健全重特大自然灾害灾后恢复重建机制。做好应急保障工作。

(八)加强规划编制,共绘“十三五”发展蓝图

要用新常态的理念更好地指导“十三五”规划的编制。在全面评估“十二五”规划实施情况的基础上,研究形成“十三五”规划《纲要》框架草案,重点做好4方面工作。

一是深化重大问题研究。深入谋划“十三五”时期的重大工程、重大项目、重大政策,努力把规划做实。

二是科学设置目标指标。结合全面建成小康社会目标,在转型升级、提质增效、创新驱动、资源环境、民生改善等方面,合理设置目标指标体系。各地要因地制宜,科学确定目标。

三是加强规划衔接协调。下位规划要主动与上位规划衔接,同位规划要与相关领域、地区规划衔接,使各类规划成为相互联系、相互衔接的有机整体。

四是强化规划工作创新。加强上下联动、部门互动,坚持开门编规划,使规划编制成为汇集智慧、凝聚共识的过程。

 

加快推进农业“转方式 调结构” 扎实做好农业农村经济工作
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 农业部部长、党组书记韩长赋

转方式,重点是推动农业发展由数量增长为主真正转到数量质量效益并重上来,由依靠资源和物质投入真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。调结构,重点是根据市场需求变化和资源禀赋特点,科学确定主要农产品自给水平、生产优先序和区域布局,在确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的前提下,不断优化种养结构、产品结构、区域结构。

在不久前闭幕的中央经济工作会议上,习近平总书记、李克强总理对做好2015年“三农”工作作出重要指示,强调必须继续夯实农业稳定发展的基础、稳住农村持续向好的局势,稳定粮食和主要农产品产量,持续增加农民收入,加快转变农业发展方式。刚刚召开的中央农村工作会议上,李克强总理发表重要讲话,深刻阐述了推进农村改革发展若干具有方向性和战略性的重大问题,深入分析了农业和农村工作形势,并就依靠改革创新推进农业现代化、更好履行政府“三农”工作职责等重点任务作出具体部署。我们要认真学习、深刻领会、抓好落实,全面完成中央提出的工作任务,巩固发展农业农村经济好形势。

一、关于2014年工作

2014年,面对复杂严峻的国内外经济形势,各级农业部门认真贯彻落实中央决策部署,奋发有为,扎实工作,农业农村经济在高起点上实现稳中有进、稳中提质、稳中增效。

粮食生产实现创纪录的“十一连增”,总产达到12142亿斤,比2013年增加103.2亿斤,连续2年跨上12000亿斤台阶。农民增收实现“十一连快”,农民收入增幅将连续第5年超过国内生产总值和城镇居民收入增幅,城乡居民收入比有望缩小到31以内。棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水产品等供给充裕,市场运行总体平稳,全年没有发生重大农产品质量安全事件和区域性重大动物疫情。农机、农垦、农产品加工业稳定发展,全年农产品出口有望突破700亿美元。

农村改革扎实推进,农业部门牵头或参与的年度改革任务全面完成,一些方面取得突破性进展。中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,国务院批准印发《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》,土地承包经营权确权登记颁证、农业经营体系创新、农产品目标价格改革迈出新步伐,种业、农垦、农村金融等改革稳步推进,农村改革试验区和国家现代农业示范区建设取得新进展。落实十八届四中全会精神,农业法治建设、农业依法行政扎实推进。

在经济下行压力加大的背景下,农业农村经济形势好,为新常态下“稳增长、调结构、促改革、惠民生”提供了有力支撑,为稳定经济社会发展大局起到了“定海神针”的作用,得到中央充分肯定和社会广泛好评。这是党中央国务院坚强领导的结果,是上下各方共同努力的结果,是各级农业部门拼搏奋进的结果。一年来,全国农业系统着力抓了以下重点工作:

一是推动政策创设和落实。适应财政预算制度改革、投资体制改革等新情况,我们着力巩固基本面、开辟新途径、培育增长点、促进增收入。巩固基本面,就是在增加资金总量、优化项目结构上做文章,中央财政农业支出持续增加,推进农财两部共管项目整合,初步形成覆盖农业生产各领域、各环节的政策支持体系。开辟新途径,就是依托各项重点改革发展任务,推动出台确权登记颁证工作补助,启动重金属污染耕地治理修复、畜禽粪污资源化利用、肉牛肉羊母畜扩群等补助试点。培育增长点,就是在金融保险支农方面实现新突破,国务院专题召开金融服务“三农”电视电话会议,国办印发《关于金融服务“三农”发展的若干意见》,各类金融支农试点试验渐次展开。促进增收入,就是努力加大农民增收支持力度,继续提高粮食最低收购价和临时收储价,实施一村一品强村富民工程和农产品初加工设施补助政策,发展农产品加工业和休闲农业,完善农民创业服务体系,推进农产品流通营销,多措并举促进农民就业增收。

二是稳定发展粮食生产。面对高起点和部分地区伏秋旱严重、病虫害多发、市场环境多变等严峻考验,我们坚持加强基础设施建设,启动建设一批旱涝保收高标准农田,实施耕地保护与质量提升项目。坚持抓产粮大县、抓重点地区、抓主要品种,举办492个全国产粮大县现场培训班,进一步坚定主产区重农抓粮的信心,分区域部署督导、分作物指导服务,确保关键技术措施落到田间地头。坚持科学应对严重自然灾害,加强农业气象灾害预测预判,推动落实小麦“一喷三防”、水稻集中育秧等防灾减灾稳产增产关键技术,强化重大病虫害监测预警,推广统防统治,全力抓好增产模式攻关,进一步提高高产创建水平。

三是保障“菜篮子”产品生产供应。加强“菜篮子”工程建设,召开都市现代农业现场交流会,推动“菜篮子”生产提质增效。推进园艺作物规模化标准化生产,抓好北方城市冬季设施蔬菜开发试点,蔬菜水果面积、产量实现“双增”。促进畜牧业转型升级,抓住年中生猪和家禽价格止跌回升的有利时机,引导发展规模化标准化养殖,深入实施全国牛羊肉生产发展规划,预计2014年全年肉类、奶类产量分别达到8600万吨和3890万吨,比上年增长0.8%6.6%。加强渔业水域生态保护,开展清理整治“绝户网”行动,推进现代渔业建设,预计2014年全年水产品产量超过6400万吨,比上年增长3.7%。其中,远洋渔业增长37%

四是强化科技装备人才支撑。预计2014年农业科技进步贡献率达到56%,农作物耕种收综合机械化水平超过61%。加强科技创新引领,深化农业科研体制改革,以转基因重大专项、公益性行业科研专项、948计划、现代农业产业技术体系为依托,推进第四期中国超级稻等重大项目攻关,搞好重大成果和关键技术转化应用。加快构建现代种业发展新机制,建立国家种业科技成果产权交易平台,启动种业科研成果权益比例改革试点,加强国家级育种制种基地建设,创建良种产学研联合攻关新机制。加快农业机械化发展,在巩固小麦的基础上推进水稻和玉米生产全程机械化,狠抓油菜、棉花、甘蔗等薄弱环节机械化,农机深松整地作业面积达1.5亿亩,超额完成计划任务。加快推进信息进村入户,在10个省市、22个县、2549个村开展信息进村入户试点,实施国家物联网应用示范工程,建设了一批“三农”综合信息服务平台。启动新型职业农民培育工程,在陕西、山西2个整省,其他省份14个整市和300个示范县开展示范培育,全年培育新型职业农民突破100万;推进农村实用人才队伍建设,遴选全国“十佳农民”,在13个省招聘特岗农技人员1万余名。

五是加强农产品质量安全监管和动物疫病防控。2014年蔬菜、畜禽产品和水产品监测合格率分别达到96.3%99.2%93.6%,总体保持较高水平,动物疫情形势总体平稳。狠抓农产品质量安全监管,启动国家农产品质量安全县创建活动,深入开展专项整治行动,强化基层监管体系建设,全国已有86%的地市、71%的县市建立了专门监管机构。治理农业生态环境,完善农业环境监测体系,加强秸秆、畜禽粪污和地膜等综合利用,发展农村沼气,开展农业面源污染、土壤重金属污染和地下水超采区治理。加强动物疫病防控,突出抓好重大动物疫病、人畜共患病、外来动物疫病和常见多发病防控工作,口蹄疫、禽流感等零星散发疫情得到有效控制;推动出台并贯彻落实《国务院办公厅关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》,有序推进畜禽屠宰监管职能交接。

六是抓好农村改革任务落实。稳步推进土地承包经营权确权登记颁证试点工作,召开全国确权登记颁证试点工作座谈会;在山东、四川、安徽3省开展整省试点,加上其他各省整县试点,目前试点覆盖面积已达3.3亿亩。引导土地经营权有序流转,发展适度规模经营,流转合同签订率明显提升。培育新型农业经营主体,印发促进家庭农场和农民合作社规范发展的意见,评定一批国家级农民合作社示范社,有些省区市也出台了家庭农场扶持意见、家庭农场工商部门认定办法等文件。截至2014 11月底,全国已有家庭农场87.7万家、农民合作社126.7万家、龙头企业12万多家。深化农产品价格和农村金融改革,积极参与东北大豆和新疆棉花目标价格改革试点工作,推动农村金融改革试验,配合开展农村土地承包经营权抵押贷款试点。加快“两区”建设,举办国家现代农业示范区培训班,示范区改革与建设试点扩大到25个;召开农村改革试验区工作交流会,启动第二批改革试验区和试验任务。研究推进农垦改革,创新体制机制,建设大型现代农业企业集团。

在过去一年工作中,各级农业部门坚持高点强攻不松懈、探索创新不畏难、突出重点抓落实、整合优化聚合力,做到了稳粮增收两抓紧、发展改革两兼顾、业务作风两促进、中央地方两联动,形成了推进“三农”发展的强大合力。这些行之有效的好做法,要长期坚持、不断完善。

二、关于转方式、调结构,加快推进农业现代化

随着我国经济进入新常态、改革进入深水区、经济社会发展进入新阶段,农业发展的内外环境正在发生深刻变化,加快建设现代农业的要求更为迫切。习近平总书记在福建调研时提出,要努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力,在优化农业结构上开辟新途径,在转变农业发展方式上寻求新突破,在促进农民增收上获得新成效,在建设新农村上迈出新步伐;在中央经济工作会议上强调,要坚定不移加快转变农业发展方式,尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来,走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。李克强总理在中央农村工作会议上强调,要依靠改革创新推进中国特色新型农业现代化,推动新型城镇化与农业现代化互促互进。这是中央全面把握现代化发展规律、深刻分析农业发展新形势新任务提出的战略要求。

我们要深刻认识到,新常态的影响全面而深刻、紧迫又长远,只有主动适应新常态,农业农村经济才能实现持续健康发展。适应新常态,首先必须更加重视农业、稳定农业。农业农村是保障经济持续健康发展的“压舱石”,是调节劳动力就业波动的“蓄水池”,是扩大消费新的增长点。只有持续不断夯实农业基础、巩固发展稳粮增收好形势,稳定农产品供给和价格,才能为适应新常态稳定市场信心、扩大回旋空间、增强应对底气。适应新常态,必须着力解决农业农村经济发展面临的突出问题。新常态下经济增速从高速增长转向中高速增长,经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,农业发展环境、条件和要求都将发生相应变化,面临的新老问题和矛盾将更加突出,只有内强素质、外迎挑战,加快转型、创新发展,才能突破制约,建立起更加稳固的农业基础。

我们要深刻认识到,我国已经到了加快建设现代农业的历史阶段。农业现代化是“四化”同步的短腿,不能再“滞后”下去了。实现现代化是农业发展的根本方向,是巩固农业基础的根本途径,从现在起,必须把农业现代化建设放在更加突出的位置。新时期推进现代农业发展,既要立足当前,又要着眼长远;既要完成好稳定产量、保障供给的首要任务,又要兼顾好提高产能、实现可持续发展的长远目标;既要适应国内发展环境,又要放眼国际竞争态势;既要解决好农业问题,又要解决好农民问题。要坚持走中国特色新型农业现代化道路,把保障国家粮食安全和增加农民收入作为中心目标,以改革创新和科技创新为发展动力,强化政策法治、设施装备、人才服务等支撑保障,建立完善现代农业的产业体系、经营体系、质量保障体系、资源保护体系。

当前,农业部门适应新常态、推进现代农业发展,最紧迫的任务就是要大力推进农业发展方式转变和结构调整。我们要把思想和行动统一到中央精神上来,在高起点上主动作为,在中高速下积极应对,下定决心、增强信心,全力推进农业发展“转方式、调结构”。

应对农业发展现实挑战,必须加快“转方式、调结构”。近年来我国农业现代化加快推进,但各种风险和结构性矛盾也在积累聚集,突出表现在:农业资源偏紧和生态环境恶化的制约日益突出,多年来资源条件已经绷得很紧,农业面源污染、耕地质量下降、地下水超采等问题日益凸显;特别是温饱问题解决后,社会公众对生态环境和农产品质量安全要求更高,迫切需要加快转变农业发展方式。农村劳动力结构变化的挑战日益突出,农村劳动力大量转移,务农劳动力素质结构性下降,农业兼业化、农民老龄化、农村空心化问题突出,今后“谁来种地”“如何种地”的问题已很现实地摆在我们面前。农业生产结构失衡的问题日益突出,区域布局与资源禀赋条件不尽匹配,北粮南运与南水北调并存;粮经饲结构不合理,一些农产品库存增加与部分农产品进口增加并存;种养业结合不紧、循环不畅,地力下降与养殖业粪污未能有效利用并存。农业比较效益低与国内外农产品价格倒挂的矛盾日益突出,一方面,国内农业生产成本持续上涨,农产品价格却弱势运行,导致农业比较效益持续走低;另一方面,国际市场大宗农产品价格下降,已不同程度低于我国国内同类产品价格,导致进口持续增加,成本“地板”与价格“天花板”给我国农业持续发展带来双重挤压。上述这些问题都不是短暂现象,带有明显的阶段性特征。这都倒逼着农业必须“转方式、调结构”。

提高农业发展质量和效益,迫切需要加快推进农业“转方式、调结构”。这些年,农业虽然保持了增粮增收的好势头,但数量与质量、总量与结构、投入与产出、成本与效益、生产与环境、当前与长期等方面矛盾上升。我国农业发展方式仍然是传统与现代并存。虽然农业技术设施装备条件逐步改善,但“毛细血管”不发达、“最后一公里”不到位、农业投入品利用率不高的问题还没有根本解决。虽然新型经营主体快速发展,但小规模经营仍占大多数,限制了农业劳动生产率的提高。虽然农产品市场体系初步形成,但很多地方农民依然是按习惯种养,凭感觉种养,跟风种养,走不出“多了多、少了少”的烦恼循环。虽然我国是种养业生产大国,但农业区域比较优势还未充分发挥,农业产业链条不完整、不衔接仍然是我们的软肋,生产、加工、流通、消费脱节,农业内部潜力挖掘不够,市场竞争力不强。只有推进农业“转方式、调结构”,才能提高农业的产业素质、发展质量和经营效益,才能使农业成为有前途、有吸引力的产业。

加快推进农业“转方式、调结构”,面临着难得机遇。当前我国主要农产品供应充足,为农业“转方式、调结构”提供了保障。连年丰收后,主要农产品库存充裕,有的达到历史高点,国内外经济增长放缓,使农产品出口、消费和加工需求增长有所减弱,农业生产保数量的压力会有所缓解,这为推动农业发展由注重数量向数量、质量、效益、生态、安全并重转变打开了时间窗口。国家粮食安全新战略全面实施,为农业“转方式、调结构”留出了余地。确保谷物基本自给、口粮绝对安全,是确保国家粮食安全的战略底线。农业生产可以由过去的保全部、保所有向保重点、保口粮转变,这为结构调整提供了更宽松的政策环境和资源空间。农产品消费水平提高,为农业“转方式、调结构”增添了拉力。我国人均国内生产总值已达到7000美元水平,进入食品消费结构加快转型升级阶段,人们不仅要求吃饱吃好,而且要吃得安全、吃得营养、吃得健康,未来优质安全生态农产品市场广阔、潜力巨大,为“转方式、调结构”提供了强劲的动力。国际农产品市场供给充足,为农业“转方式、调结构”提供了条件。当前,全球谷物总体产大于需,大宗农产品库存消费比均处于历史高点。这为我们更多地利用国际资源、国际市场调剂国内余缺提供了现实可能和操作空间。我们必须牢牢抓住历史机遇,充分利用有利条件,加快转变农业发展方式,优化农业结构,推动农业发展进入现代化的快车道。

推进我国农业“转方式、调结构”,要按照中央部署要求,坚持以改革为动力,以科技为引领,以法治为保障。转方式,重点是推动农业发展由数量增长为主真正转到数量质量效益并重上来,由依靠资源和物质投入真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。调结构,重点是根据市场需求变化和资源禀赋特点,科学确定主要农产品自给水平、生产优先序和区域布局,在确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的前提下,不断优化种养结构、产品结构、区域结构。为此,需要把握好以下几个方面:

一要更加注重提高粮食产能,挖掘粮食生产新潜力。新形势下“转方式、调结构”,首先遇到的一个问题就是,粮食生产还要不要抓那么紧?对此,中央的态度十分鲜明。习近平总书记明确指出,转变农业发展方式,绝不意味着放松粮食生产,绝不能削弱农业综合生产能力。李克强总理要求,粮食绝不能出现大的滑坡。推进结构调整,绝不是简单调减粮食,在这方面我们有过几次深刻的历史教训!无论怎样转、怎样调,都绝不能把粮食产能调低了、耕地调少了,这是必须坚守的底线。当前关键是要稳产量、提产能。稳定粮食产量是前提。“数量质量效益并重”是更均衡更全面的发展观,并不意味着产量不再重要,粮食不可能总是增产,但绝不意味着粮食生产可以放松。中国有十几亿人,而且人口还在增加,消费水平还在提高,粮食问题丝毫马虎不得。我们要始终绷紧粮食安全这根弦,把饭碗牢牢端在自己手里。当然,要坚持有所为有所不为,集中力量把最基本最重要的谷物、口粮保住,在此基础上,统筹兼顾棉油糖、“菜篮子”等重要农产品生产。提升粮食产能是根本。有产能,确保国家粮食安全才有底气。要坚持“一稳、两保”,就是粮食播种面积特别是谷物播种面积总体稳定;加大政策扶持和投入力度,保护调动好农民务农种粮和主产区重农抓粮两个积极性。从长远来讲,要加快划定永久基本农田。2015年,农业部门要配合国土部门,开展好这项工作,首先从大中城市周边等重点地区开始推进。同时,加快推进高标准农田建设,实施耕地质量保护与提升行动,推动建设粮食生产功能区;加大科技创新推广力度,提升种业发展水平,做到藏粮于地、藏粮于技。

二要更加注重农产品质量安全,确保“舌尖上的安全”。现代农业首先是质量安全的农业。要让消费者不仅吃饱吃好,还吃得安全放心,农业部门要有这个担当。要坚持“产出来”与“管出来”两手抓、两手硬。一方面,大力推进标准化生产。这是提高农产品质量安全水平的治本之道,是优化农业结构、促进农业转型升级的重要内容。要继续推进园艺作物标准化生产、畜禽标准化规模养殖和水产健康养殖,加强源头治理,规范生产过程,着力打造一大批农业标准化生产基地和农产品知名品牌。另一方面,不断强化监管,抓紧健全农产品质量安全标准体系和监测评估体系,启动追溯管理信息平台建设,完善监管机构和监管机制,加大日常执法与集中整治的力度,全面提升农产品质量安全水平。

三要更加注重技术创新和经营方式创新,促进农业增效和农民增收。现代农业应该是高效农业。要通过多种途径提高农业效益,增加农民收入。要推进农业科技创新,加快选育高产稳产、优质高效新品种,推进农机农艺融合,加强农业农村人才培养,提高农业科技进步贡献率和农业设施装备水平,提高农业生产效率和经营效益。要构建新型农业经营体系,坚持家庭经营的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展,培育种养大户、家庭农场、合作社、龙头企业等新型经营主体,建立健全农业社会化服务体系。要发展适度规模经营,现在户均不到半公顷地的规模,显然难有高效益。要坚持适度规模经营的发展方向,推进土地经营权有序规范流转,特别是向种田能手流转,引导发展土地入股、土地托管等多种经营形式,提高规模效益。要提高农产品加工流通效率,推进农产品储藏、保鲜、加工,大力发展“公司+农户”“公司+合作社”的农业产业化经营,加强产地市场体系建设,支持发展直销、配送、电子商务等农产品流通业态,引领种养业品牌培育与产业升级,让农民更多分享产业链增值收益。转方式,调结构,提效益,增收入,要大力发展农业产业化,这已为实践所证明,要把农业产业化和农产品加工、流通、农业经营性服务紧密结合,实现融合,打造农业全产业链。

四要更加注重农业资源环境保护,实现农业可持续发展。现代农业必须是资源节约、环境友好的农业。要坚持“保护”与“治理”并重,下决心走可持续发展道路。首先是做到不欠新账,逐步使透支的农业资源、环境得到休养生息。一方面,切实加大耕地、水、草原、水域滩涂等保护力度,坚决执行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度,发展生态循环农业,提高资源利用效率。一方面,要强化农业环境突出问题治理,加大治土治水力度,适当降低农地开发利用强度,推广农业节本增效技术,严格管制滥用乱用农业投入品,净化、修复农产品产地环境。

五要更加注重适应市场需求和资源条件,优化调整产业结构。现代农业必须是适应市场变化、满足市场需求的产业,必须是立足资源禀赋、充分发挥比较优势的产业。要进一步优化农业区域布局,优先发展比较优势突出的产业或产品,逐步形成具有区域特色的农业主导产品、支柱产业和特色品牌,着力打造大宗农产品优势产业带,加快培育一批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村镇。进一步优化种养业结构,引导农民以市场为导向,发展市场紧缺、适销对路的优质特色农产品。重点是大力发展草食畜牧业,这是优化农业结构的主要着力点。要统筹布局北方牧区、传统农区、农牧交错带、南方草山草地四大片区,打通种养业协调发展的通道,形成粮饲兼顾、农牧结合的新型农业结构。进一步开发农业多种功能,大力发展休闲农业和一村一品,提升农业的生态价值、休闲价值和文化价值,着力打造一二三产业融合的“六次产业”。

六要更加注重利用两个市场两种资源,提高农业竞争力。我国农业已经处于全面开放的国际大环境、大市场中。推进农业“转方式、调结构”,也要有世界眼光,在全球化背景下谋划农业发展战略。要推进农业对外开放,优化粮棉油糖等大宗农产品进口调控政策,适当进口国内紧缺的资源性农产品,支持有比较优势的农产品出口,实现国内外资源有效配置、国内外市场统筹利用,既保障供给,又保护产业、保护农民。要着力构建农业“走出去”政策体系,抓住“一带一路”建设的重大战略机遇,培育一批“走出去”大型农业企业,开发利用国外农业资源。

推进农业“转方式、调结构”是长期任务、系统工程,也是一项政策性很强的工作,要注意把握节奏和方法,坚持正确的指导思想和原则。首要的是坚持农民主体地位,尊重农民意愿。农民是“转方式、调结构”的主体,必须尊重他们的意愿和经营自主权,政府部门重点是做好规划引导和服务、总结推广先进经验、创造良好市场环境,切忌越俎代庖、行政命令,坚决防止一刀切、下指标、定任务。要坚持市场导向,尊重经济规律。深入研究需求特点、市场走势,善于利用市场信息引导农业生产,善于通过市场流通链条带动农业生产,善于运用市场的办法指导和组织农业生产,防止因盲目跟风、搞“一窝蜂”,遭到市场惩罚、农民埋怨。要坚持从实际出发,发挥比较优势。综合考虑各地资源禀赋、产业基础、区位优势和市场条件,加强分类研究,科学制定规划,因地制宜,因势利导,少一些理想化、简单化、片面性,提高工作的科学性和政策的针对性、实效性。概而言之,尊重农民、尊重市场、尊重实际、优先保粮,是我们推进农业“转方式、调结构”必须遵守的基本原则。

三、关于2015年重点工作任务

2015年是关键之年,做好农业农村经济工作意义重大。2015年要全面落实党的十八大和十八届三中、四中全会及中央经济工作会议、中央农村工作会议精神,深入贯彻习近平总书记关于“三农”发展的系列重要指示精神,坚持以稳粮增收调结构、提质增效转方式为主线,高点强攻迎挑战,抢抓机遇开新局,深化农村改革,推进科技创新,加强法治保障,加快建设现代农业,千方百计使粮食产量稳定在11000亿斤以上、农民收入增幅保持在7.5%以上,努力确保不发生重大农产品质量安全事件和区域性重大动物疫情,持续提高农业科技进步贡献率和农业资源利用率,巩固发展农业农村经济好形势,为经济社会发展大局提供有力支撑。

完成好2015年农业农村经济发展任务,必须坚持稳中求进的工作总基调,适应经济发展新常态,做到:落实强农惠农政策,完善农业补贴机制,利用财政资金撬动金融支农,改善农村金融服务,推动扩大农业保险覆盖面,提高保障水平和补贴标准,增强农业抗风险能力;稳定发展粮食生产,推动棉油糖、肉蛋奶、果菜茶和水产品平稳发展,保持粮食和主要农产品产量基本稳定;拓宽农民增收渠道,发展农产品加工业与休闲农业,引导农村劳动力外出就业,支持农民工就地就近就业和返乡创业,确保农民收入增幅继续高于国内生产总值和城镇居民收入增幅;强化农业科技创新和推广,推进农业信息化、机械化和种业现代化,加强农业基础设施建设,进一步提高农业物质技术装备水平;推进优化农业生产结构,强化农业资源保护,开展农业生态环境和农村人居环境治理,加强农产品质量安全监管和动物疫病防控,提高农业发展质量;深化农村土地制度、集体产权制度、农产品价格等方面改革,推进农村改革试验区与国家现代农业示范区建设,加强农业法治建设,为现代农业注入新动力。同时,要高质量编制好“十三五”农业农村经济发展各项规划,谋划重大政策、重大工程、重大项目,引领全面小康关键阶段的农业发展。

农业农村经济工作年复一年,既要唱好“四季歌”,又要奏出新旋律。2015年要在抓好经常性工作的基础上,紧紧围绕“稳粮增收调结构、提质增效转方式”的工作主线,突出抓好抓实以下重点工作事项:

1.引导土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营。指导各地全面准确理解贯彻中办国办文件精神,坚定适度规模经营的正确方向,积极发展土地入股、土地托管等多种形式的适度规模经营,培育种植大户、家庭农场、合作社等新型经营主体。积极稳妥推进土地有序流转,严禁在土地流转中定任务、下指标、将流转面积和比例纳入绩效考核。鼓励发展多种形式的土地经营权流转市场和服务平台,加强纠纷调解仲裁体系建设。出台管理文件,建立工商企业租赁农户承包地的资格审查、项目审核和风险保障金制度,维护农民权益。

2.扩大土地承包经营权确权登记颁证试点,夯实农业经营体制创新基础。制定下发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》,及时研究解决试点中反映的普遍性问题。2015年,将再选择810个省份开展整省试点,其他省份每个地市选择1个县开展整县试点,覆盖面积达到5亿亩左右。要合理安排试点进度,不急于求成,不搞运动式推进,把工作做实做细。

3.推进农村集体产权制度改革,保护农民财产权益。推动出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,组织实施好发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点。探索建立集体经济组织成员登记备案和集体资产股权台账制度,发展农村产权流转交易市场,建立健全符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

4.深化农业行政执法体制改革,提高农业依法行政水平。进一步整合农业执法职能,健全综合执法体系,着力解决多头执法问题。农业部门承担的行政执法职责要由农业综合执法机构来统一行使,兽医、渔业等单独分设的,也要推行部门内综合执法。推进农业执法重心和执法力量向市县下移,整合并加大执法投入,强化执法实务培训,严格规范公正文明执法。同时,做好《种子法》《渔业法》《农药管理条例》《农作物病虫害防治条例》《畜禽屠宰条例》和《基本草原保护条例》制修订工作,强化法治宣传教育,真正用好依法兴农、护农这个“硬武器”。

5.深入推进农村改革试验区和国家现代农业示范区建设,探索农村改革路径、引领农业现代化。“两区”是深化农村改革和建设现代农业的先行区、试验场、展示台,也是我们农业部门抓改革、抓发展的重要抓手。要进一步搞好顶层设计,鼓励基层创造,创设扶持政策,提升建设水平。要抓好农村改革试验区第一批试验项目总结评估,落实好第二批试验任务,抓紧细化实化实施方案,明确步骤进度、配套措施和预期成果,加强督导检查,确保改革试验依法有序进行。要加强对国家现代农业示范区建设的规划指导和动态管理,扩大改革与建设试点范围,积极争取出台支持示范区建设的指导文件,推动示范区形成主导产业,探索现代农业建设模式,示范引领周边地区现代农业发展。各试验区、示范区要发挥主动性、创造性,有力有序有效做好试验示范工作。

6.抓好绿色增产模式攻关,稳定发展粮食生产。2015年粮食生产要坚持一个“稳”字,落实好最低收购价和临时收储政策,保持粮食播种面积和产量基本稳定;突出一个“转”字,以绿色增产模式攻关示范工程为抓手,切实提升粮食综合生产能力和可持续发展能力。以主产区、产粮大县和粮食生产功能区为重点,继续开展高产创建,推广标准化的高产高效、绿色环保技术模式。发展粮食生产性服务,重点扶持种粮大户、家庭农场等粮食规模经营主体,推广病虫害统防统治和防灾减灾技术措施,立足抗灾夺丰收。

7.科学推进种植结构调整,促进农业提质增效。要调整优化区域布局,以农业资源环境承载力为基准,宜粮则粮、宜经则经、宜草则草;调整优化生产结构,在“保谷物、保口粮”的基础上,适当减少高纬度区、干旱半干旱区玉米种植,减少地下水超采漏斗区小麦种植,鼓励粮豆轮作、粮草轮作、粮肥轮作,退耕种草,引导棉油糖向优势产区集中,积极扩大大豆、杂粮、薯类等生产面积,开发北方城市冬季设施蔬菜,推进马铃薯发展和主粮化;调整优化品质结构,实施品牌战略,积极发展绿色农业和有机农业。

8.大力发展牛羊肉生产,构建粮饲兼顾、农牧结合、循环发展的新型种养结构。坚持保供给、保生态、保安全,加快肉牛肉羊标准化规模养殖场建设,在冀鲁豫皖等地重点实施基础母牛扩群增量项目,草原牧区重点推行划区轮牧、舍饲半舍饲,北方农牧交错带重点推广农牧户繁育、规模场育肥,传统养牛养羊农业大省重点发展农牧结合的标准化适度规模养殖,南方实施现代草地畜牧业推进行动。要进一步挖掘秸秆饲料化潜力,扩大饲用玉米、青贮玉米和优质牧草种植,开展粮改饲和种养结合型循环农业试点。

9.推进农产品产地初加工,帮助农民减损增收。出台并实施《大力发展农产品加工业 促进农业提质增效农民就业增收的意见》,扩大农产品初加工设施补助范围和规模,大力发展贮藏、保鲜、分等分级、包装、运销等,不能让丰收的农产品在田间白白浪费,不能让农民总陷于不得不贱卖的窘境。争取出台农产品加工扶持政策,组织实施主食加工业提升行动,推动农产品及加工副产物综合利用,支持建设一批农产品加工业示范县、示范园区和示范企业。继续大力发展休闲农业,抓好乡村旅游示范创建。

10.发展农产品电子商务,加快农业信息化步伐。开展农产品电子商务示范,构建以国家级产地批发市场为龙头、田头市场为节点,集物流、信息流、资金流为一体的国家农产品电子商务支撑体系,促进各类经营主体同大型电商平台合作,共同探索品牌农产品分等分级、“田头市场+电商企业+城市终端配送”等多种营销模式。加快村级信息服务站(员)建设,创新农产品流通模式。抓好首批10省市信息进村入户试点工作,加快推进市场信息监测预警体系建设。继续开展物联网区域试验和示范工程,开展示范应用,并探索市场化运行机制。

11.推进农业科技体制改革,加快农业科技创新步伐。适应国家科技管理改革新要求,积极推进农业科技计划、项目和经费管理改革,创新科研立项、评审、管理方式,提升农业科技创新效率。推进农业科研院所分类改革,组建国家农业科技创新联盟,推动科技资源整合与各学科协同创新。加快国家农业技术转移服务中心与国家农业科技服务云平台建设,发挥农业科技创新与集成示范基地作用,探索建立科研成果权益分配激励机制,加大成果转化应用力度。

12.加快现代种业发展,提升种业创新能力。推进种业成果权益比例改革试点,推动成果确权公开交易。建立种业联合攻关机制,扶持育繁推一体化种子企业,加大种质创新、新品种选育繁育支持力度,争取在玉米、大豆等作物上率先选育突破性品种。加强海南、甘肃、四川等国家级育种制种基地建设。推广种子销售委托代理制度,持续开展打击侵犯品种权和假劣种子专项行动。同时,继续加强畜禽、水产品种选育改良,不断提高自主育种和良种供应能力。

13.推动农垦改革发展文件出台实施,增添农垦发展活力。知难而进,深入研究,争取以国务院名义出台农垦改革发展的政策性文件。坚持农场企业化、垦区集团化、股权多元化改革方向,着力改革和完善国有农场管理体制,建设一批国家大型农产品生产供应基地,建设具有国际竞争力的现代农业企业集团。

14.强化农机作业薄弱环节与后续服务,推进农业机械化持续发展。继续大力提升农机化装备水平、作业水平、管理水平。在粮食和大宗农产品主产区全面开展主要农作物全程机械化推进行动,重点推广水稻机插、玉米机收、机械化植保、收获后烘干以及棉油糖等全程机械化生产技术,加快研发、突破油菜机播机收、甘蔗机收、棉花机采等瓶颈。进一步完善农机购置补贴政策,扩大关键农机作业补助范围。组织好跨区机收和深松整地,2015年深松整地面积要力争达到2亿亩。我国农机装备总量增长很快,修理、培训、监督管理等后续服务得跟上。要加快发展农机服务组织,大力培养职业型实用人才,拓展作业服务市场,发挥农机合作社和农机大户在发展农业规模经营和推广先进技术中的作用。

15.推进新型职业农民培养和新型农业经营主体培育融合发展,打造高素质现代农业生产经营者队伍。2015年新型职业农民培育工程示范范围扩大到4个整省、20个整市和500个示范县,实施每年万名现代青年农场主计划和农村实用人才培养计划,继续办好农村实用人才带头人和大学生村官示范培训班。在专业大户、家庭农场、合作社、龙头企业设立新型职业农民培训课堂和创业实训基地,推进“两新”融合、一体发展。加强对家庭农场的指导和服务,深入推进农民合作社规范化建设,加大龙头企业培育扶持力度,提高开拓市场和带动农户的能力。开展新增农业补贴向新型主体倾斜、农产品营销贷款、土地经营权抵押贷款和向经营性服务组织购买服务试点。

16.开展国家农产品质量安全县创建活动,努力提升农产品质量安全水平。以贯彻落实国办通知和安全县创建活动为抓手,强化地方政府属地责任,带动面上监管体系健全与监管水平提升。首批选定开展试点的100个“菜篮子”产品主产县,要加快建立健全监管、检测、执法、标准化生产等工作机制,在实践中探索建立一套有效管用、可复制的监管模式,努力打造标准化生产和依法监管的样板区。扎实推进农产品质量安全执法年活动,继续保持高压态势,重点治理动物饲养滥用添加剂、抗生素和蔬菜生产滥用高毒农药等行为,统筹推进源头治理和全程监管工作。进一步改革和完善动物防疫支持政策,统筹做好禽流感、口蹄疫和布病防控工作,夯实畜禽产品质量安全基础。

17.围绕“一控两减三基本”目标,打好农业面源污染治理攻坚战。抓住启动实施《全国农业可持续发展规划》的有利时机,大力发展资源节约型、环境友好型、生态保育型农业,力争2020年实现“一控两减三基本”目标,即农业用水总量控制,化肥、农药施用总量减少,地膜、秸秆、畜禽粪便基本资源化利用。2015年要推进农业清洁生产,继续在10个省建设高标准节水农业示范区,因地制宜推进配方肥到田落地,依托专业化统防统治加快推进绿色防控,严格限制高毒农药,推广低毒生物农药,推动建立粪污和病死畜禽无害化处理、地膜回收机制,东北黑土地粮食作物大田生产地膜覆盖面积暂不再扩大。搞好流域面源污染治理、土壤重金属污染治理修复和划分食用农产品禁产区的试点示范,开展东北黑土退化、西北土壤盐渍化修复工作。同时,继续实施草原生态保护补助奖励政策,落实禁牧减畜措施,保护恢复草原生态。以美丽乡村创建试点为抓手,继续推进农村人居环境改善。

18.完善生猪屠宰监管体制,保障畜禽产品质量安全。目前还有一半左右的市县生猪屠宰监管职能没有调整到位,要加快推进监管体制有序平稳过渡,避免出现“真空”。进一步明确地方政府属地责任,落实屠宰企业质量安全主体责任,加强生猪定点屠宰场清理整顿,做好屠宰企业资格审核工作。加强生猪、家禽屠宰场驻场兽医工作,坚决杜绝屠宰病死畜禽、添加瘦肉精、注水、私屠滥宰等违法行为。

19.持续开展“绝户网”清理整治行动,加强渔业资源与环境保护。认真落实习近平总书记、李克强总理重要指示批示精神,坚决彻底清除“绝户网”等禁用渔具,严防死灰复燃,并加快建立渔具准入制度,将使用合规渔具与渔船燃油补贴挂钩。同时,要突出抓好渔船管理、渔民教育,加大执法力度,做好涉外渔业管理工作。完善休渔禁渔制度,鼓励捕捞渔民减船转产,降低近海捕捞强度,落实好渔民上岸定居工程。渔业也要大力调整产品结构,以提高质量安全水平为中心,发展生态健康养殖,不断提高渔业现代化水平和远洋渔业国际竞争力。

20.加强农业“走出去”指导支持,拓展我国农业发展空间。国务院已明确农业部牵头负责农业“走出去”工作。要抓紧谋划长期布局、搞好顶层设计,编制好总体规划,明确农业“走出去”的关键行业和重点区域。在农业对外合作部际联席会议制度框架下,推动形成工作合力,发挥制度优势,尽快研究出台投资、税收、金融、进出口等方面的专项支持政策,扶持一批重点企业,务实推进农业对外合作。

 

深入学习总书记文艺工作座谈会重要讲话精神 努力开拓文艺发展繁荣新局面
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 文化部原部长、党组书记蔡 武

文艺是时代前进的号角,最能代表一个时代的风貌,最能引领一个时代的风气。实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦,文艺的作用不可替代,文艺工作者大有可为。

20141015日,习近平总书记亲自主持召开文艺工作座谈会并发表重要讲话。总书记站在中华民族伟大复兴的战略高度,从实现中华民族伟大复兴需要文化的繁荣兴盛、创作无愧于人民的优秀作品、坚持以人民为中心的创作导向、中国精神是文艺的灵魂、加强和改进党对文艺工作的领导五个方面,充分肯定了长期以来文艺战线取得的显著成就、作出的重要贡献,深刻阐述了文艺和文艺工作的战略地位和重大使命,科学分析了文艺领域面临的新形势新情况新问题,创造性地回答了事关文艺繁荣发展的一系列重大问题,对在新的历史起点上推动文艺繁荣发展作出了全面部署,将中国特色社会主义文化发展理论推向了一个新境界,是指导当前和今后一个时期党的文艺工作的纲领性文献。我们必须认真学习领会总书记重要讲话的主要内容、精神实质和实践要求,把讲话精神贯穿于文艺创作、表演、研究、传播各环节,落实到文艺活动、文艺评论等各个方面,努力推动文艺创作繁荣发展,推出更多优秀文艺作品。

第一,总书记讲话进一步明确了中国特色社会主义建设“五位一体”格局中文艺工作的定位。贯彻落实讲话精神,我们必须牢固树立文化自觉,切实增强做好文艺工作的责任感使命感。

我们党历来高度重视文艺工作,积极运用文艺引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展,文艺工作在革命、建设、改革各个历史时期都发挥了不可替代的重要作用。新一届中央领导集体高度重视文化建设。党的十八大以来,中央政治局数次集体学习都确定以文化为主题。习近平总书记在各种不同场合,就国家文化软实力建设问题、继承和弘扬中华优秀传统文化问题、为中华民族伟大复兴提供文化支撑问题,发表过一系列重要讲话。这些深刻论述充分体现了我们党高度的文化自觉和文化自信。

在这次文艺工作座谈会上,总书记强调指出,实现中华民族伟大复兴中国梦,需要文化繁荣兴盛。文艺是时代前进的号角,最能代表一个时代的风貌,最能引领一个时代的风气。实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦,文艺的作用不可替代,文艺工作者大有可为。总书记从文艺与国家、文艺与民族、文艺与社会、文艺与时代、文艺事业与党和人民的事业等多个维度,进一步阐发了文艺和文艺工作的重大价值,明确了中国特色社会主义建设“五位一体”格局中文艺工作的定位,把我们对文艺和文艺工作地位作用的认识提升到了一个新的高度。

当前,我们正奋力行进在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的征程上,具有无比广阔的舞台,具有无比深厚的历史底蕴,具有无比强大的前进定力,面临着前所未有的光明前景。我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标,比历史上任何时期都更有信心、更有能力实现这个目标。与此同时,我们的改革发展也面临着前所未有的复杂环境。从国际来看,世界多极化经济全球化加快推进,国际体系和国际秩序深刻调整,各国综合实力的竞争日趋激烈,需要我们把握大势,抓住机遇,应对各种风险和挑战,加快发展壮大自己。从国内看,国内利益格局深刻调整,社会结构深刻变化,思想观念更加多元,社会舆论更加繁杂,需要我们不断提升管理水平,让改革红利惠及广大人民,也需要进一步统一思想,为中国梦的实现凝聚力量。面对这样的新形势新环境,总书记殷切期望广大文艺工作者要从“五位一体”的战略布局,从实现中华民族伟大复兴的战略高度认识文艺的地位和作用,认识自己所担负的历史使命和责任。这是对文艺工作者的信任、厚爱,也是历史的重托。我们必须牢固树立新的文化自觉,切实增强推动文艺繁荣发展的责任感和使命感,不辱使命,不负重托,为社会主义文艺发展繁荣做出新的贡献。

第二,总书记讲话指明了市场经济大潮中文艺发展的根本方向。贯彻落实讲话精神,我们必须牢固树立社会主义核心价值观,始终坚持社会主义先进文化的前进方向。

73年前,毛泽东同志在延安文艺座谈会上发表重要讲话,第一次科学、系统地阐述了党的文艺主张和文艺思想,深刻论述了文艺与人民、文艺与政治等重要问题,确定了党领导文艺工作的基本理论、路线、方针。在革命和建设时期,我们党始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进,不断探索和创新社会主义文艺的理论与实践,不断深化对社会主义文艺事业发展规律的认识,取得了历史性的伟大成就。实践证明,社会主义文艺事业之所以取得辉煌成就,关键在于我们始终坚持正确的政治立场,自觉用马克思主义中国化最新成果武装头脑、指导实践、推动工作;关键在于始终坚持社会主义先进文化的前进方向,全面贯彻落实党的文艺方针政策,坚持为人民服务、为社会主义服务。进入改革新时期,我们党创造性地将社会主义与市场经济结合起来,确立了建设和完善社会主义市场经济体制的改革目标,开启了建设中国特色社会主义的伟大新时代。社会主义市场经济既注重发挥市场在资源配置中的作用,又强调必须体现社会主义基本制度的特征。这就要求我们更要坚持文艺是人民的文艺,坚持文艺为人民服务、为社会主义服务这个根本方向。

在这次座谈会上,总书记强调指出,文艺事业是党和人民的重要事业,文艺战线是党和人民的重要战线。社会主义文艺,从本质上讲,就是人民的文艺。文艺要反映好人民心声,就要坚持为人民服务、为社会主义服务这个根本方向。这是党对文艺战线提出的一项基本要求,也是决定我国文艺事业前途命运的关键。文艺是铸造灵魂的工程,中国精神是社会主义文艺的灵魂。要高扬社会主义核心价值观的旗帜,把爱国主义作为文艺创作的主旋律,追求真善美,把社会主义核心价值观生动活泼、活灵活现地体现在文艺创作之中。文艺工作者不能在市场经济的大潮中迷失方向,不能在为什么人的问题上发生偏差,不能当市场的奴隶,不能让作品充满了铜臭气。总书记的讲话切中时弊,振聋发聩,既有很强的理论性,又有很强的现实针对性,为市场经济大潮中的文艺发展指明了根本方向,为文艺工作树立了精神灯塔,为文艺工作者标注了价值航标。

改革开放以来,广大文艺工作者始终坚持正确的政治立场,坚持社会主义先进文化的前进方向,与时代同进步、与祖国共命运,紧扣党和国家工作主线,推出了许多热情讴歌改革开放和现代化建设伟大成就、生动展示中国人民奋发有为精神风貌和宏伟业绩的文艺作品。但是,还要看到,当前一些文艺作品的创作在指导思想上还存在不容忽视的问题。有些作品,扭曲历史,消解崇高,或抹黑党的历史,或质疑党的领导,与中国梦的时代背景格格不入;有的受市场万能观念的影响,把票房、码洋、收视率作为判定文化产品优劣高下的唯一标准;有的把恶俗当有趣,搜奇猎艳、格调低下,或搞怪卖丑,或撩拨欲望;还有一些作品鄙弃传统,崇洋媚外,对中国恶意贬低,对西方极度美化。在文艺批评方面,应景之作、炒作之作也不少。这些现象的存在,已经成为影响文艺发展繁荣的极大“负能量”,需要引起高度重视,下大力气加以解决。

我们必须认识到,追求真善美是文艺的永恒价值。通过文艺作品传递真善美,传递向上向善的价值观,用光明驱散黑暗,用美善战胜丑恶,让人们看到美好、看到希望、看到梦想就在前方,是文艺工作者义不容辞的责任。贯彻落实总书记讲话精神,必须增强政治意识、导向意识、责任意识,牢牢把握先进文化前进方向,把党的文艺方针政策、把社会主义核心价值观贯穿于文艺创作、表演、研究、传播各环节,落实到文艺活动、文艺评论等各个方面。一是要用中国特色社会主义理论体系指导文艺创作。深入开展马克思主义文艺观学习实践活动,培训艺术表演团体和文艺单位领导班子及业务骨干,引导文艺工作者运用辩证唯物主义和历史唯物主义指导文艺创作。全面贯彻落实党的文艺方针政策,坚持“二为”方向、“双百”方针,弘扬主旋律、提倡多样化,在继承借鉴的基础上,古为今用、洋为中用、推陈出新。正确处理社会效益和经济效益的关系,既要看到市场对于文艺繁荣的推动作用,又要正视其与精神价值的矛盾与对立,始终保持清醒的头脑和高尚的情趣,保持独立的品格和价值规范,不被市场牵着鼻子走。改进文艺评奖工作机制,完善文艺作品评价标准,探索建立中国特色社会主义文艺评价体系。加强文艺评论建设,实施“艺术评论体系构建和引导计划”,提高理论水平,培育评论人才,增强文艺评论的针对性和实效性。二是要大力培育和践行社会主义核心价值观。要把总书记重要讲话作为文艺创作的“导航仪”,自觉地将正确的价值追求同崇高的艺术追求统一起来,在践行社会主义核心价值观的过程中进行艺术创造。要把创作生产优秀作品作为文艺工作的中心环节,加强对优秀作品创作生产的规划指导,聚焦实现中国梦这个时代主题,深入开展中国梦主题文艺创作活动,当前,尤其要利用抗战胜利70周年等重要时间节点推出一批文艺精品,讲诉中国故事、弘扬中国精神、凝聚中国力量。三是要建设和管理好文艺阵地。增强阵地意识,坚持守土有责、守土负责、守土尽责,决不给有害文艺作品提供传播渠道。要准确深入领会文化体制改革的精神与部署,在改革过程中始终做到导向不能改、阵地不能丢。

第三,总书记讲话强调了文艺创作的导向和文艺工作者的主要任务。贯彻落实讲话精神,我们必须引导文艺工作者牢固树立为民情怀,不断推出更多无愧于时代的艺术精品。

人民需要文艺,文艺更需要人民。坚持以人民为中心的创作导向,既是社会主义文艺的价值追求、本质特征,也是文艺事业蓬勃发展的力量源泉、永葆活力的奥秘所在。我们党始终强调文艺与人民的血肉联系。毛泽东同志旗帜鲜明地指出“我们的文学艺术都是为人民大众的,首先是为工农兵的”。邓小平同志强调,人民是文艺工作者的母亲,文艺工作者要成为名副其实的人类灵魂工程师,把最好的精神食粮奉献给人民。江泽民同志要求,作家艺术家要在人民的历史创造中进行艺术的创造,在人民的进步中造就艺术的进步,创作出更多无愧于伟大时代、无愧于伟大人民的优秀作品。胡锦涛同志号召广大文艺工作者要坚持以人民为中心的创作导向,提高文化产品质量,为人民提供更好更多精神食粮。

在这次文艺工作座谈会上,总书记用大量篇幅深刻阐述了文艺与人民的关系。他指出,人民是文艺创作的源头活水,一旦离开人民,文艺就会变成无根的浮萍、无病的呻吟、无魂的躯壳。能不能搞出优秀作品,最根本的决定于是否能为人民抒写、为人民抒情、为人民抒怀。文艺工作者要想有成就,就必须自觉与人民同呼吸、共命运、心连心,欢乐着人民的欢乐,忧患着人民的忧患,做人民的孺子牛。文艺创作方法有一百条、一千条,但最根本、最关键、最牢靠的办法是扎根人民、扎根生活。要虚心向人民学习、向生活学习,从人民的伟大实践和多彩生活中汲取营养。要始终把人民的冷暖、人民的幸福放在心中,把人民的喜怒哀乐倾注在自己的笔端。他强调,文艺工作者应该牢记,创作是自己的中心任务,作品是自己的立身之本,要静下心来、精益求精搞创作,把最好的精神食粮奉献给人民。总书记的讲话重申了文艺创作的人民取向,定位了文艺发展的人民坐标。这些深刻的论述继承和发展了毛泽东同志在延安文艺座谈会上的讲话精神,同时又充满了改革开放背景下建设中国特色社会主义的时代精神,深刻阐释了新时期文艺为什么人服务、如何去服务的问题,为新的历史条件下做好文艺工作提供了遵循。

应该说,改革开放以来,我国文艺创作迎来春天,产生了大量脍炙人口的优秀作品,但同时,正如总书记指出的,当前创作领域还存在着诸如重数量轻质量、重形式轻内容、重感官娱乐轻精神快乐等许多问题。题材体裁跟风扎堆,戏说之风大行其道,雷剧、神剧反复登场,脱离生活闭门造车、粗制滥造、低俗庸俗媚俗、追求奢华浮华、形式大于内容等现象不同程度地存在。在创作心态方面,受到市场因素影响,一些创作人员变得越来越浮躁。当年,很多经典作品的创作,主创人员往往要花很长时间体验生活,而现在,一位舞台导演可以同时承担几部舞剧的创排任务,一个作曲家可以同时为几部影视剧和舞台剧创作音乐,一名舞美师可以在同一时间负责几台晚会的设计,多部作品居然可以由同一个编剧同时执笔。在这样的状态下,是难以生产出思想精深、艺术精湛、制作精良的优秀作品的。

文艺工作千头万绪,出作品是硬道理,出优秀作品是硬任务。文艺工作者不能作精神贵族,文艺创作不能是无病呻吟,文艺作品不能是孤芳自赏的玩物。我们要按照总书记的要求,把满足人民精神文化需求作为文艺和文艺工作的出发点和落脚点,把人民作为文艺表现的主体,把人民作为文艺审美的鉴赏家和评判者,把为人民服务作为文艺工作者的天职,自觉坚守崇高艺术理想、遵循艺术发展的客观规律,不单纯以数量多少论英雄,不急于求成、不好大喜功,潜心创作,精益求精,努力推出更好更多的优秀作品。一是要树立以人民为中心的创作导向。要忠实生动地记录普通群众创造美好生活的伟大实践,浓墨重彩地歌颂各行各业劳动者可歌可泣的事迹,满怀热忱地反映他们的精神世界。二是要扎根人民、扎根生活。坚持“三贴近”原则,建立健全艺术家深入群众、体验生活制度,组织广大文艺工作者深入基层,全心全意、真心实意地到人民群众中去体验生活和采风创作,向实践学习,拜人民为师,跟上时代发展、把握人民需求,以充沛的激情、生动的笔触、优美的旋律、感人的形象创作生产优秀作品。三是要面向基层,服务群众。加强群众文艺创作,推出更多基层群众喜闻乐见的文艺作品。鼓励和支持艺术院团面向基层、面向群众演出。加快构建现代公共文化服务体系,将观看文艺演出、公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益纳入公共文化服务体系,制定和落实国家公共文化服务保障标准,以标准化促进均等化,让文化发展成果惠及全体人民。四是要充分发挥人民的主体作用。尊重人民的首创精神,开辟渠道,搭建平台,创造条件,广泛开展多层次、多形式的群众性文化活动,提高群众文艺水平。挖掘盘活优秀民间文化艺术资源,支持群众自办文化,激发群众的智慧和力量,让蕴藏于人民中的文化创造活力竞相迸发、充分涌流。

第四,总书记讲话强调了思想意识多元背景下文艺工作者的责任担当。贯彻落实讲话精神,我们必须努力建设一支宏大的文艺人才队伍,培育德艺双馨的艺术家。

文以载道,文以化人。优秀的文艺作品,能够启迪心灵、陶冶情操、凝聚力量、引领风尚,可以说,文艺是铸造灵魂的工程,文艺工作者是灵魂的工程师,承担着传递真善美的神圣使命,其言行对社会公众也具有极大的影响力。这就要求艺术家不仅在艺术上精益求精,还要有良好的修养、高尚的品行。总书记对文艺工作者寄予厚望。他指出,艺术家的思想水平、业务水平、道德水平是根本。繁荣文艺创作、推动文艺发展,必须有大批德艺双馨的文艺名家。广大文艺工作者要成为时代风气的先觉者、先行者、先倡者,通过更多有筋骨、有道德、有温度的文艺作品,书写和记录人民的伟大实践、时代的进步要求,彰显信仰之美、崇高之美。他殷切希望,文艺工作者要自觉坚守艺术理想,不断提高学养、涵养、修养,加强思想积累、知识储备、文化修养、艺术训练,讲品位、重艺德,为历史存正气,为世人弘美德,努力以高尚的职业操守、良好的社会形象、文质兼美的优秀作品赢得人民喜爱和欢迎。这些话语重心长,既饱含着对文艺战线和广大文艺工作者的殷切希望,令人暖意萦怀,备受鼓舞,同时又有很强的理论性实践性针对性指导性,为广大文艺工作者指明了努力的方向。

我们党始终高度重视文艺人才队伍建设。特别是近年来,积极实施“人才兴文”战略,不断完善体制机制,人才队伍不断壮大,人员素质有了较大提升,队伍整体结构更加优化,大批优秀文艺人才脱颖而出、健康成长,在文化大发展大繁荣中发挥了关键作用。与此同时,我们也应该清醒地认识到,当前的文艺人才队伍建设还存在不少的问题,与文艺大发展大繁荣的要求相比、与广大人民群众的期待相比还有不小的差距。一是在职业道德、个人品德方面,受转型时期社会上浮躁、浮华、肤浅之风盛行的影响,个别文艺工作者偏离了正确的方向。应该说,我们的绝大多数文艺工作者都本分做人、热心公益,恪尽职守、为艺术不懈追求,在社会上树立了良好的社会形象。但是,我们也经常从媒体、网络上听到、看到,个别从业者不顾艺术品位,把文艺作品当成追逐利益的摇钱树,把上座率、收视率、发行率视为一切,抄袭模仿,粗制滥造,低俗媚俗,浑身充满铜臭,有的为了挣钱,不管产品真假,只要给钱就代言做广告,有的剧作家看电视剧挣钱,就不再写舞台剧了,有的演员干单位的活“磨洋工”、出去挣钱却很积极,有的评论家,昧着良心庸俗吹捧、阿谀奉承,把红包的厚度与对作品评价的高度联系起来,有的学者心浮气躁、无心深入研究。有的从业者违反社会公德,冲击社会道德底线,绯闻、丑闻不断,甚至违反法律,吸毒、嫖娼、出轨,有的甚至为炒作自己而制作噱头。这些都在社会上造成了极为恶劣的影响。二是文艺人才队伍建设的整体水平尚不能满足文艺事业发展的需要。一些基层公共文化单位人才数量不足、结构不合理,整体素质有待提高,一些地区文化站编制没有得到落实,出现无人办事、专干不专的现象。各领域的拔尖人才和领军人物、基层院团的各类艺术人才、专门的文化产业管理人员,特别是懂策划、善经营、会管理的复合型人才和适应文化走出去需要、善于开拓市场的外向型人才尤为缺乏。人才使用机制僵化。由于历史原因,不少文化单位人才结构不合理,年龄老化情况严重,出现了“需要的人进不来、不需要的人出不去、能干的人拿着单位工资忙自己生意、不能干的人躺在单位怀里嗷嗷待哺”的现象,严重影响了文化工作者的积极性,影响了文化单位的创造活力。人才保障机制滞后。文化艺术领域的国家荣誉制度至今仍未启动。针对文化领域特殊人才的保护力度不够。

建设高素质文艺人才队伍,是繁荣发展文艺事业、建设社会主义文化强国的重要保障。我们要按照总书记的要求,坚持尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造,深入实施人才强国战略,牢固树立人才是第一资源的思想,全面贯彻党管人才的原则,加快培育造就德才兼备、锐意创新、结构合理、规模宏大的文艺人才队伍。一是加大正面引导力度。倡导德艺双馨,加大对优秀文艺人才的奖励表彰力度,引导广大艺术家不断提升道德修养,强化人格修为,做到热爱国家、热爱人民、公道正派、仁厚善良、诚实守信、团结友爱、克己奉公,讲道德、尊道德、守道德,努力成为中华传统美德的承载者传播者、社会主义核心价值观的积极践行者、社会风气的引领者。大力宣传先进人物、先进典型、先进经验,讲好优秀文艺工作者的故事,树好形象,为文艺工作和队伍建设提供强大的精神动力和舆论支持。二是加强对文化领域不良风气和腐败现象的治理,坚决抵制崇洋之风、拜金之风、低俗之风,营造风清气正的良好风气。三是加强文艺工作者人才队伍建设。实施好“四个一批”“百千万人才工程”“千人计划”等重大人才项目,引进、培养、扶持一批高层次文艺人才。加强专业文艺人才队伍建设,抓紧培养善于开拓文化新领域的拔尖创新人才、掌握现代传媒技术的专门人才、懂经营善管理的复合型人才、适应文化走出去需要的国际化人才。加强基层文艺人才队伍建设,鼓励和扶持群众中涌现的各类文艺人才,打造一支扎根基层、服务群众、专兼结合的基层文艺队伍。

第五,总书记讲话提出了新形势下加强和改进党对文艺事业领导的新要求。贯彻落实讲话精神,我们必须牢固树立改革创新思维,不断加强和改进党对文艺工作的领导。

我们党在长期领导文艺工作的实践中形成了比较系统的认识,积累了一系列宝贵的经验。总书记在总结历史经验的基础上,又结合当前文艺工作的形势,进一步强调,党的领导是社会主义文艺发展的根本保证。各级党委要把文艺工作纳入重要议事日程,贯彻好党的文艺方针政策,把握文艺发展正确方向。要紧紧依靠广大文艺工作者,尊重和遵循文艺规律,加强和改进党对文艺工作的领导。他特别指出,要选好配强文艺单位领导班子,把那些德才兼备、能同文艺工作者打成一片的干部放到文艺工作领导岗位上来。要尊重文艺工作者的创作个性和创造性劳动,政治上充分信任,创作上热情支持,创造有利于文艺创作的良好环境。要通过深化改革、完善政策、健全体制,形成不断出精品、出人才的生动局面。这些论述为进一步加强和改进党对文艺事业领导指明了主要路径,为今后建立推动文艺大发展大繁荣的保障机制提供了重要遵循。

当前,文艺工作的环境、对象、范围、方式发生了很大变化,对加强和改进党对文艺工作的领导提出了新的更高的要求。贯彻总书记讲话精神,需要我们树立三个意识,采取切实措施,为文艺发展繁荣营造良好的环境。一是树立大局意识,为文艺事业发展提供坚实保障。“不谋全局者,不足谋一域”。在五位一体总布局下,开创文艺工作新局面,必须胸怀大局、把握大势、着眼大事、放眼长远,立足党和国家事业全局来整体谋划和推进文艺工作,做到真正向前展望、超前思维、提前谋局。要科学编制文化艺术事业中长期发展规划,科学设定艺术事业发展的预定目标和引导艺术创作的重要举措。要不断强化协同意识,加强统筹协调,把各有关部门、社会各方面的力量调动起来、整合起来,增强规模效应,增强协同作战能力。要加大公共财政扶持文艺创作的投入,努力提高文化支出占财政支出的比例。要提高国家艺术基金的资金使用效益,完善资助项目和体系建设。二是树立问题意识,在有效破解难题中将事业不断推向前进。加强对新形势下文艺工作的调查研究,在系统梳理发展历程的过程中,在中外交流互鉴的过程中,敏锐捕捉文艺繁荣发展的新形势新问题。要敢于正视问题,时刻保持清醒头脑,运用辩证唯物主义和历史唯物主义方法,科学分析问题、深入研究问题,弄清问题性质,找到问题症结所在。要勇于解决问题,把化解矛盾、破解难题作为履职尽责的第一要务,敢抓敢管,敢于亮剑。在事关方向、原则的重大问题上,旗帜鲜明地表达党的文艺立场、文艺方针,理直气壮地批评不良倾向和错误观点,努力在多样化文化思潮中立主导、谋共识,不断巩固马克思主义的指导地位。要解决好“本领恐慌”的问题,不断提高驾驭问题、解决问题的能力。三是树立改革创新意识,为文艺事业发展提供强大动力。创新是艺术的本质特征。打造精品力作、树立艺术“高峰”,满足人民群众多层次、多方面、多样性的精神文化需求,都要充分激发文艺工作者的艺术创造活力、推动艺术创新。要在继承基础上创新,以优秀传统文化为基础,结合新的时代条件,努力创作更好更多具有中国风格、中国气派的精品力作。要在坚持本土立场、关注本土现实基础上,关注研究国际艺术潮流,吸收借鉴世界优秀艺术精华和先进艺术管理经验,以时代的伟大进步推动艺术创新发展。要紧随时代步伐进行创新,不仅在题材方面要观照现实生活、彰显时代精神,也要在表现体裁、表现手法等多方面丰富发展。特别要适应互联网和新媒体技术迅猛发展的趋势,广泛运用现代科技丰富文艺创作手段、拓展文艺创作空间、培育新的艺术形态,创作推出适于新兴媒体传播、格调健康的文艺作品。要营造良好创新环境,进一步深化文化体制改革,创新和健全文化管理体制和文艺创作生产运行机制,完善政策,坚决破除一切束缚文化生产力和文化创造力的体制和机制障碍,形成不断出精品、出人才、出效益的生动局面。发扬学术民主、艺术民主,营造积极健康、宽松和谐的氛围,提倡不同观点和学派充分讨论,提倡题材、体裁、形式、手段充分发展,推动观念、内容、风格、流派切磋互鉴,让一切创作灵感自由流动起来,努力营造有利于一切创造才能充分涌流的良好环境。各级领导不能高高在上,习惯于发号施令,而是要和广大文艺工作者打成一片,善于同文艺工作者交朋友、交知心朋友。艺术生产单位要建立科学的内部管理和激励机制,推进艺术创作生产,成为人才成长的摇篮、艺术精品的孵化器。

习近平总书记的重要讲话在新的历史起点上对推动文艺繁荣发展做出了全面部署,提出了明确要求,既是对文艺界的极大鼓舞,同时也是对文艺工作的一次有力动员。我们深信,在总书记讲话精神指引下,在广大文化工作者的不懈努力下,文艺百花园一定会更加姹紫嫣红,中华艺术的高峰必将崛起!

 

关于推进传统媒体和新兴媒体融合发展的思考
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 新华社社长、党组书记李从军

传统主流媒体要进一步解放思想、更新观念,树立传统媒体和新兴媒体一体化发展的理念,强化互联网思维,坚定站在新兴媒体发展前沿,大胆探索、锐意创新,加快融合发展步伐,实现赶超、争创一流。

推动传统媒体和新兴媒体融合发展,是党中央着眼巩固宣传思想文化阵地、壮大主流思想舆论作出的重大战略部署。在中央召开的全面深化改革领导小组第四次会议上,习近平总书记强调,要遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律,强化互联网思维,坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展,坚持先进技术为支撑、内容建设为根本,推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合,着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体,建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团,形成立体多样、融合发展的现代传播体系。会议通过的《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》明确指出,通过推动媒体融合发展,积极开拓新兴媒体领域,把传统媒体的影响力向网络空间延伸,是传统媒体生存发展、谋求未来的必由之路,是巩固壮大主流思想舆论的一项紧迫任务。2014826日,中宣部召开学习贯彻习近平总书记关于媒体融合发展重要讲话精神座谈会,刘奇葆同志出席会议并作了重要讲话,对做好今后工作提出了明确要求。此前,党的十八届三中全会已提出了总的要求,2014年初全国宣传部长会议上刘云山同志作出了重要指示,明确了今后的工作方向和重要原则。20144月中央专门召开座谈会,刘奇葆同志从六个方面对推动媒体融合发展作出部署。我们必须认真学习领会中央精神,进一步统一思想、提高认识,切实增强责任感、使命感和紧迫感,大力推动媒体融合发展,着力构建先进强大的现代传播体系,更好地为党和国家工作大局服务。

近些年来,媒体的生态环境和生存状况发生了深刻变化,传统媒体包括许多国际知名报刊不断传来亏损、裁员、停刊、出售、倒闭等消息,传统媒体面临着严峻的生存挑战。那么,究竟什么因素引发了媒体生态环境的剧变,推动了全球传媒格局的深度调整和变革,进而导致传统媒体面临着生死抉择?从传媒格局演变、不同媒体的境遇及应对中,我们又能发现什么规律性的启示并用以指引未来前行的方向?在剧变和危机面前,传统媒体应该如何顺应时代潮流,调整发展战略,通过与新兴媒体的融合发展,引领现代舆论场?针对这些问题,我想从“形势分析”“应对措施”和“趋势预测”三个方面,谈谈我的一些观察理解和思考体会。

一、当前传媒生态环境和生存状况

50多年前,加拿大传播学者马歇尔·麦克卢汉就先知般地预言,媒介技术可能魔幻般把世界变成一个城市,并进而提出了“地球村”的概念。30年后的1990年,经合组织前首席经济学家奥斯特雷提出“全球化”概念。如今,全球化已经远远超出经济领域,整个世界前所未有地紧密联系在一起,给国际经济、政治、社会和文化以及人们日常生活的各个方面都带来了剧烈的震荡和变革。

谈及全球化,就不能不说到信息化,当今世界这两个最重要的浪潮彼此交汇在一起,互为推手,正在重绘世界社会地图。托马斯·弗里德曼在《世界是平的》一书中,将全球化和信息化比喻为“铲平世界的两大推土机”,并断言世界已被“铲平”,已经进入“全球化3.0时代”。

1980年,美国未来学家阿尔温·托夫勒出版了著作《第三次浪潮》,指出人类社会正进入一个崭新的时期,“一个新的文明”——继“农业文明”和“工业文明”之后,正在我们生活中出现。如今,书中描述的很多事情已经发生,甚至超出预言者的设想,有许多新的突破。

美国著名经济学家杰里米·里夫金在《第三次工业革命》一书中描绘了未来20年的生活场景和宏伟蓝图,打开了新的时代之窗。他断言:经济和社会变革总是来自新型通信技术与新型能源系统的结合。20世纪70年代以来,以信息和新能源技术创新引领并孕育的“第三次工业革命”,包括“制造业数字化革命”“能源互联网革命”,以及生物电子、新材料和纳米等技术革命,已经在多个产业显现并加速扩散,正在重塑人们的生产生活方式,更为深刻的是,将改变人们的思维方式和行为方式,甚至是价值准则,将给人类社会带来比前两次工业革命更为广泛深远的影响。

从信息化、全球化到工业革命和科技革命,一个崭新的时代徐徐展开它波澜壮阔、瑰丽多彩的画面,同时也充满了改变历史和重塑世界的新机遇和新挑战。我们将之命名为“网络信息时代”,这是对当前所处时代的最贴切命名。

那么,网络信息时代究竟有哪些鲜明特征呢?

我认为,最少体现出三个鲜明特征:

一是网络化——这个时代的结构。整个世界由网络连接,网络成为世界的结构、社会的结构。据统计,2013年全球网民人数达到27亿人,有38亿电子邮件账号和7亿个网站,织就了一张无比庞大、覆盖全球的“网”。2013年全球智能手机出货量首次突破10亿部大关,预计2017年将超过22亿部。这说明“网”正从传统互联网进一步向移动互联网和物联网发展,将网络的边界延伸到了物理世界,从而使人们可以更加迅速、准确、智能、低成本地对物理世界进行管理和控制,大幅度提高社会生产力水平和人类的生活质量。

二是信息化——这个时代的基石。2013年,全世界储存的数据约为1.2泽字节,如果这些数据全部记在书中,这些书可以覆盖整个美国52次,如果将之储存在光盘中,这些光盘可以堆成5个从地球直达月球的巨堆。曼纽尔·卡斯特在《信息时代三部曲:经济、社会与文化》一书中明确提出“信息即原料”。在信息社会时代,信息成为比物质和能源更为重要的资源,以信息技术为基础、以信息产业为支柱、以信息价值的生产为中心,信息经济在国民经济中占据主导地位,信息技术广泛应用并对经济和社会发展产生巨大影响。

三是智能化——这个时代的动力。在过去30年里,信息技术革命从没有停止过智能化的进程,从智能手机到智能家居、智能建筑、智能交通再到智慧城市,以及更多不以“智能”命名的产品,如3D打印机、搜索引擎、语音识别和操作软件等,无不在改变着人类生存的环境。现代信息技术、通信传输技术、电子控制技术、语义分析技术、人机交互技术等前沿技术的蓬勃发展,将指引着智能化的未来,不断创造出新的奇迹。

网络信息时代,人类的生产方式、生存方式、生活方式、思维方式和行为方式都发生了深刻变化,全球经济、政治、文化、军事、外交发展格局也发生了深刻改变。与网络直接相关的新闻信息传播更是首当其冲,产生了深度裂变与重塑,呈现出8个明显的新特点。

1.传播主体由专业性、精纯性、职业化变为多元性、混杂性、大众化。“自媒体”的涌现打破了传统媒体的垄断:传播不再是专业禁地,每个人都可能是传播主体。美国著名科技杂志《连线》对“新媒体”定义是:“所有人对所有人的传播”,传播主体是多元、混杂和大众的,是每个人,是所有人。传播主体的变化,一定程度上重新定义了“大众传播”:不仅是“面向大众”的传播,也是“大众参与”的传播。

2.传播方向由单向变为互动、多向。互联网的诞生凸显了互动的问题。受众可以通过邮箱、微博、微信、即时通信等工具与媒体即时互动,参与到媒体的新闻报道和内容传播中。美国网络新闻传播研究专家丹·吉尔摩认为,新闻不再是媒体组织和专业记者自上而下广播的过程,而是受众、记者、编辑共同参与的自下而上的“互播”过程,对话将成为新闻生产过程中的重要一环。这样的开放式传播自然也是互动的、多向的。

3.传播手段由单一的、平面的变为多维的、立体的。新闻信息展示层面发生巨大转变。文字、图片、音频、视频等传播符号,报纸、杂志、广播、电视、网络媒体、移动媒体、户外媒体等媒介形态,短信、移动客户端、微博、博客等多种应用……新旧传播手段的叠加与融合,带来了多维、立体、全程性传播格局。

4.传播路径由集束式变为发散式。大量新的媒体形态、媒介终端及信息传播平台的出现,让传播路径呈爆炸式的增长,数量巨大、形态多元且纷繁复杂。如果说过去的传播模式是瀑布式的,自上而下、强力、集束传输,那么网络的传播模式就是全幅发散、蒲公英式的,覆盖范围更广、发散轨迹更复杂。

5.传播空间由国别性、区域性变为全球性、开放性。信息化和网络化突破了传统媒体在物理空间和地域上的限制,微博、微信以及TwitterYouTubeFacebook等社会化媒体成为公共外交和舆论宣传的新平台。这种趋势鲜明地反映,在信息技术高度发展的当今时代,谁的传播手段先进、传播能力强大,谁的思想文化和价值观念就能更广泛地流传,谁就能更有力地影响世界。

6.传播过程由相对固定的、断续的传播变为移动的、全程性的传播。网络信息时代传播是全时空和全程性的,对应纸质媒体是连续式的,对应电波媒体是多线程的,在容量上则是无穷的。特别是网络媒体传播过程大为简化,既不像报纸需要排版印刷然后发行送达读者,也不像广播电视需要编辑制作然后加入节目编排,可以随时更新网页,随即让受众看到,事件发生、新闻生产和消费中间零时差,时效性达到了即时甚至实时传播。

7.传播效果由受众被动性的服从性的接受变为受众主动性的自主性的认知。传统的受众转换角色,不再是单纯被动的服从性接收者,往往也是主动的参与者和发声者。每个人都可以从广阔的信息海洋中选择性地接触,自主地做出判断。

8.传播载体由设置行业门槛的专营媒介扩展到大众化社会化的智能终端。内容和载体的关系更加自由而灵活,改变了传统大众媒体传播载体和传播机构的对应关系。新的传播载体往往超出专营媒介经营的范畴,明显体现出智能化、综合化和屏幕化的特点。

新闻信息传播的这8个新特点、新变化,更多地对传统媒体造成巨大冲击。以互联网为代表的新媒体降低了信息生产和传播的门槛和成本,生成舆论的能力日益增强,成为人们特别是年轻一代获取信息的主要渠道;传统媒体作为一种专业机构的地位在下降,其信息采集、加工、传播体系和传播模式、服务模式等有的与网络信息时代要求和发展趋势不相适应,受众和广告都被新兴媒体大举吞噬,面临被边缘化甚至丧失舆论主导权的危险。

在前所未有的挑战与冲击下,当前世界传媒格局正在发生深刻变化,传媒业呈现出重大变革、剧烈竞争、深度整合、局部洗牌四大趋势。面对这样的大形势、大趋势,传统媒体特别是传统主流媒体必须要有强烈的危机意识和忧患意识。当前国内国际传媒界的马太效应已经越来越明显,强者越强、弱者愈弱,跟不上形势发展,就得退出历史舞台。在某种意义上来说,这不是发展问题,而是生存问题。因此,传统主流媒体要进一步解放思想、更新观念,树立传统媒体和新兴媒体一体化发展的理念,强化互联网思维,坚定站在新兴媒体发展前沿,大胆探索、锐意创新,加快融合发展步伐,实现赶超、争创一流。

需要特别强调的是,传统主流媒体在采取各种应变措施、加快事业发展中,必须始终坚持正确的政治方向和舆论导向。这是网络信息时代我国媒体传播和发展必须坚持的首要原则和根本要求。作为党的重要舆论机构,新闻媒体坚持正确政治方向和舆论导向,就是要始终坚持党性原则,坚持党管媒体,切实增强政治意识、大局意识、责任意识和阵地意识,提高政治敏锐性和政治鉴别力,在政治上、思想上和行动上自觉地同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致,在重大政治原则和大是大非问题上做到旗帜鲜明、立场坚定、态度坚决、敢于发声,坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主,弘扬主旋律,传播正能量,为全党全国各族人民团结奋进、早日实现中华民族伟大复兴的中国梦凝心聚力。

二、如何推动传统媒体与新兴媒体融合发展

面对网络信息时代新变化新变革,在新媒体的挑战冲击下,很多传统媒体面临相同的困境与困惑,只有创新乃至升级内容产品、生产方式、传播手段、服务模式和盈利模式,顺应时代发展趋势,推进传统媒体与新兴媒体融合发展,才能在剧烈变化的传媒格局中寻找到生存之路和发展空间。

(一)在传统媒体与新兴媒体的融合中创新发展

在国内,有专家将传统媒体与新兴媒体融合转型的探索归纳为五种类型:一是积极实施跨区域发展战略,实现业务区域的扩张,拓展新的市场空间。二是以各种方式整合区域传媒资源,以形成区域强势乃至垄断优势。三是实施媒介转型战略,积极开拓新媒体业务。四是实施前向一体化或后向一体化战略,打造更长的产业链条。五是实施产业多元化战略,拓宽收入来源。

实际上,以上一些做法有的还不能看作是融合转型。不管传统媒体与新兴媒体的融合转型类型有怎样的区分,从近几年的探索实践和经验教训看,途径主要有三种:一是“引进”。美国新闻集团2013年斥资1800万欧元收购了全球首家社交网络通讯社——Storyful,这是新闻集团借力社交媒体的重大举措,有利于加速实现其数字转型和视频战略。二是“嫁接”。比如CNN收购了智能化搜索程序开发公司Zite,用来提升CNN在线网站的内容到达率和传播效果,这是一种平台和技术的“嫁接”。三是“转换”。即一些媒体通过采编流程改造和技术改造,彻底改变传统采编模式和传播模式,发掘新的新闻信息业态和产业空间。

(二)在媒体的融合发展中开展集成服务

集成服务原是工商领域的概念,强调制造商不仅要为用户提供产品,还要为用户提供维修、流程和工作方法指导、人员技术培训等,并根据用户需求和意见反馈对产品进行调整、优化、改进,也就是为用户提供与产品相关的全程一站式后续服务、延伸服务。

所谓新闻信息集成服务,是把集成服务这个概念运用到新闻信息领域,就是整合媒体的网络、内容、终端和人才等资源,构建统一、开放的多媒体多功能智能化平台和终端,调整、改造、升级新闻信息生产方式、供给方式、服务方式和商业盈利模式,打造多样化、个性化、对象化产品,提供综合性、全程性、交互性新闻信息服务。它最终要构架一个“天上一片云,地下数张网,中有交互台,集成服务场”的格局。

“天上一片云”是指云计算技术以及基于这一技术的各种应用和服务,这是开展新闻信息集成服务最重要的技术支撑,基本贯穿于集成服务的全流程。

“地下数张网”是指包括采集网、传输网、终端播发网等在内的网络体系,这些网络和终端决定了集成服务的触角所能延伸到的领域和范围,以及服务效率的高低。

“中有交互台”是指规模化、标准化、智能化的新闻信息交互平台,是一个基于云计算云传播的技术平台,要实现功能强大、系统完善、技术先进、操作便捷、界面友好、运行安全、人性化设计,具备收集分析聚合传输信息、综合加工各类资讯、技术解决、客户培训、信息反馈、意见受理、售后跟踪等集成功能,可以说是开展集成服务的核心所在。

“集成服务场”是指在具备“云”“网”“台”的基础上,通过资源整合、流程再造等构建起新闻信息集成服务系统。

新闻信息集成服务是一种传统媒体领域和新兴媒体、非媒体领域互相渗透,传媒和非媒体信息服务机构深度融合的生产,是一种既面向主流又面向“长尾”的生产,是一种深度互动的生产,也是一种以服务为导向的生产。通过集成服务,可以为受众提供可视化、动态化、多维度、多媒体、立体式的新闻信息内容,实现新闻信息服务量身定做、精准传播、有效互动,提高用户对新闻信息的参与度、关注度、满意度,在互动中服务、在服务中引导,取得社会效益和经济效益双丰收。

开展新闻信息集成服务,关键是三个转变:一是实现由单纯和单向的信息提供向互动和交互的信息发布模式转变;二是实现由单一的信息生产向集成服务模式转变;三是实现由不同终端界面各自分开的传统发布渠道向系统的、网络的、能够进入移动互联网终端的整合终端转变。

近年来,新华社在新闻信息集成服务方面进行了积极探索,成功推出新媒体专线和新华通,并组织策划了一系列重大主题集成报道。2013 8月,新华社精心组织了以“三北造林记”长篇通讯为底本的首次集成报道“地球绿飘带”,由文字、图片、视频、新媒体及相关技术人员组成调研组,与总社相关编辑部密切配合,每天展开行进式采访发稿,通过微博、客户端、新华网、新华通、社办报刊及各相关线路进行集成展示,在媒体和受众中产生热烈反响。据统计,参与“地球绿飘带”报道互动的受众人数超过1亿,仅新华通“地球绿飘带”集成报道就有2800多万网民参与互动。20143月,新华社又推出了“面向未来的赶考”大型集成报道专题,以《面向未来的赶考——习近平总书记指导河北省党的群众路线教育实践活动回访记》为蓝本,综合运用形式鲜活的大数据分析、珍贵史料采撷、在线调查、信息可视化、网页游戏、插件等形式,对主通讯进行拓展、延伸和再创作,上线4小时内访问超过4000万人次,各类集成产品总点击量超过2个亿。近两年来,新华社已经先后推出了几十部集成报道,在引领媒体、引导舆论方面实现新的突破。

(三)在媒体融合发展中变革生产方式

在传统媒体与新兴媒体的融合发展中,有一个问题是回避不了的,那就是变革生产方式。

媒体机构作为工业时代的产物,组织架构属于科层式分割体系,层级多、机制死、内耗大、效率低。在生产流程方面,形成了一套以采访获得的资料为主要劳动对象、以编辑记者的智力精力为主要劳动工具、以版面或栏目为呈现归宿、自给自足的工作流程,相对封闭,多环节、高成本。在网络信息时代,面对互联网对广告份额的瓜分、自媒体在内容上的冲击、信息传播成本的极大下降、信息传播渠道几乎无限扩充,这种组织架构和工作流程已经不能适应时代发展,媒体只有以新科学思想和管理理念改革创新体制机制、重塑再造组织结构、革新升级管理模式,构建以新的内容形态、媒介形态、产业形态、组织形态为核心的新业态,才能从根本上解放和发展生产力,充分调动方方面面的积极性,使各个生产要素迸发出新的活力与能量,在媒体的融合发展中实现新闻信息生产传播模式的真正转型升级。

传统媒体与新兴媒体的融合发展是一个系统工程,包括理念上、流程上、结构上都要有大的改变。具体到每个媒体机构,则又不尽相同。既不可能有一个万能药方包治百病,又不可能毕其功于一役。每个媒体都应从自身实际出发,适应网络信息社会媒体发展的内在规律,找到困扰和制约自身的关节点,抓住重点,寻求突破,以带动全局。融合与发展如逆水行舟,不进则退,必须持续变革,永不退步。当下,固然传统媒体处于普遍的困境之中,但是前面并非没有生存和发展之路,甚至是捷径。关键在于,是否想做,是否有心去做,是否坚持去做。

三、对未来媒体发展趋势的几点判断

新闻信息传播已经发生和正在经历巨大变化。那么,未来传媒的融合发展将是什么样的趋势?将会呈现什么样的格局?对此,我梳理了五个方面,并作了些思考。

(一)新兴媒体与传统媒体将相互融合、共同发展

尽管新兴媒体在利用先进技术、聚合受众用户上具有先天优势,影响力逐渐扩大,而传统媒体面临着严峻的挑战和巨大的生存压力,某些优势正在消失,并且有些媒体已经在衰落,但是传统媒体整体消亡、新兴媒体一家独大是不可能的。在传媒领域融合发展、格局剧变的大趋势下,传统媒体和新兴媒体将在相互竞争、相互促进、相互融合的过程中,推动整个媒体行业的蓬勃发展。这是因为,传统媒体仍具备一定的受众群体和市场空间、拥有自身的独特优势,特别是在与新兴媒体融合发展中将会焕发新的生机活力。而新兴媒体的劣势同样突出,在新闻信息内容采制、品牌影响等方面尚存在差距,特别是没有强大的采集网成为制约新兴媒体的瓶颈。并且相对于传统媒体,新兴媒体面临的竞争异常“惨烈”,稍不留神,就会是“无可奈何花落去”。因此,传统媒体和新兴媒体不会是简单的此消彼长的关系,更不是新兴媒体对传统媒体的彻底取代,而会形成“你中有我、我中有你”的格局。

主流媒体特别是中央媒体只要抓住发展机遇,坚持改革创新,有效推进传统媒体与新兴媒体融合发展,就一定能够适应时代发展需求,成为融合各种传播优势、具有强大综合功能的新型主流媒体,一定能够继续以主流声音引领社会舆论,在巩固壮大宣传思想舆论阵地中继续并更好地发挥主导作用。

(二)“内容为王”定律将依然有效

“内容为王”曾是传统媒体时代的铁律。进入网络信息时代以来,很多人对这一提法提出质疑,认为与终端、平台、资本、技术等相比,内容已经变得无足轻重。这是对传媒发展规律的误读和传媒发展趋势的误判。虽然当前新的传播技术和传播渠道层出不穷,但高品质的内容以及基于这些内容的产品,仍然是媒体机构在新时代生存发展的根本,并在未来媒体发展中起到关键作用。可以说,没有了内容的优势,传统媒体就什么都不是;没有内容这个核心资源,新媒体平台也只不过是冰冷的虚拟空间。

当然,坚持并实现“内容为王”,就必须有“王牌内容”,优质内容依然是媒体的核心竞争力,加强内容建设仍是现代媒体生存与发展的必由之路。网络信息时代,坚守正确的政治方向和舆论导向,坚守真实、优质的新闻内容,坚守提供正能量的海量信息,将是媒体机构永恒的追求。

(三)技术在媒体融合发展中将扮演更加关键的角色

纵观传媒发展史,实际上就是一部技术发展史。几百年来每一种大众传播媒介的诞生都是科技进步的结果,而全球传媒业的每一个重大发展也都是先进科技推动的结果。正如知名传播学者丹尼斯·麦奎尔所说,“真正的传播革命,其最直接的驱动力,一如既往,是技术。”可以预见,先进技术的普及应用对媒体发展的作用将更直接、影响更深入、范围更广阔。在未来,技术将成为媒体发展的先导,谁的技术实力强大,谁就能占据生存和发展的先机。

新形势下,对待先进技术的态度将成为决定媒体发展的关键因素。媒体想在未来市场占有一席之地,就必须坚定奉行“技术先行”理念,加大对技术的投入,大力提高整个业务体系的技术含量,用先进技术来引领和带动业务发展,产生更高的效率和效益,形成强大而持久的竞争力和生命力。否则,只能受制于人,甚至被迫退出市场竞争。

特别是随着现代信息技术的应用普及,一些电信运营商、互联网公司、信息高科技企业、终端制造运营商等凭借技术优势,将打造新的终端和平台作为主要突破口强势进入媒体领域,带给传统媒体巨大的压力。长期来看,传统媒体与这些终端、平台等生产和运营商之间存在着明显的跨界“竞合”关系,而且这种关系会进一步深化拓展。这将对发挥双方各自的优势,共同分享市场和用户,促进形成上下游全覆盖的产业链,完善产业布局,发挥重要作用。但需要强调的是,传统媒体在合作中绝不能自我迷失、寄人篱下,而应当找准站定在产业链条中的位置,巩固和扩大自身优势,积极掌握信息传播的主导权和话语权,决不能在合作中成为终端平台拥有者的附庸。

(四)资本将成为推动媒体融合发展的重要杠杆

随着我国文化体制改革的深入推进,资本运作日趋成为媒体运营的重要内容。越来越多的媒体将通过资本运作来加快事业发展,资本运作的手段也将更加丰富多样,除了传统的引入风险投资、参股、合资、上市融资、并购等之外,媒体集团设立投资公司,或与其他机构合作成立和运营投资基金等新的方式也将会不断出现。资本运作对市场化程度还不是很高的中国媒体来说,除了解决财力不足问题,还有另外一层重要意义,那就是给思想和理念相对保守、应变乏力乏术的传统媒体带来成熟的商业资源、全新的经营管理理念以及更加适应市场的运作模式,这对媒体适应新环境、完善业务结构,实现跨区域、跨媒体、跨行业拓展,具有极为重要的意义。需要强调的是,在资产运营和资本运作过程中,一定要掌握资产配置的控制权,做到安全可控,注意防范融资和投资风险,积极探索实行特殊管理股制度,保证国有资产绝对控股、保值增值。特别要高度重视内容安全,决不能因为资本运作而削弱对新闻信息内容的终审权,削弱对媒体机构的控制力,确保意识形态安全和文化安全。

(五)人才仍将是媒体融合发展的根本

一切媒体的竞争,最终都取决于人才的较量。有了人才,才会生产出优质内容、搭建起强大网络、打造出强势终端、研发出先进技术、聚集起用户受众、开展好资本运作,从而确保媒体的竞争力和影响力。“人才为本”原则无论什么情况下都应该始终坚持。要改革人才引进、培养、使用机制,加大新兴媒体内容生产、技术研发、资本运作和经营管理人才的培养引进力度,积极探索媒体融合发展条件下吸引人才、留住人才、用好人才的有效办法,营造干事创业的良好环境,建立一支高素质的新闻人才队伍,为媒体融合发展提供有力的人才支撑和智力支持。

作出上面这五个判断的依据是,内容、网络、终端、技术、资本、受众这六个现代传媒发展所必须具备的要素。这些要素的重要性概括起来就是,“内容为王、网络为霸、终端为重、技术为先、资本为要、受众为主”。如果要把这六个要素再进行概括、集中,我想只能也必然归结为人才。这七个要素已经成为决定媒体整体实力和核心竞争力的关键。现代舆论场的竞争就如同战国时期的诸侯纷争,仅靠单个要素的突出很难包打天下,各个要素已经形成一个相互依赖的整体和系统在发挥作用,一般而言,缺少哪一个要素都很难形成强势和优势。当然我们也承认,单个要素在一定情况下也能起决定性作用,用得好也会形成比较优势,但这不具有普遍性。对大多数媒体而言,需要依靠整体化、系统化的要素组合和功能发挥,才能实现健康持续发展。未来的传媒业竞争,也必定是全要素的竞争、整体系统的竞争、综合实力的竞争。

总而言之,我对媒体融合发展的前景充满信心。在党中央国务院的正确领导和中宣部的有力指导下,我国媒体在未来一段时间锐意进取、整合资源、融合发展,传统媒体将一如既往地凭借深厚功力发挥“龙头”“压阵”的作用,主导整个局面和走向,通过转型变革为读者受众提供更加贴近、更加多彩的信息服务;各式各样的新媒体蓬勃发展,不断地推出新创意、新模式、新式样,给传统格局注入新鲜的变量。我坚信,通过加快推动融合发展,我国媒体的舆论引导力、国际传播力、综合竞争力将会极大提升,必将在实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的历史进程中,发挥更大作用,作出更大贡献。

 

以史为鉴 选贤任能——学习习近平总书记讲话精神体会
发表时间:2016-09-28    来源:《党委中心组学习》网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

□ 中国社会科学院历史研究所所长卜宪群

今天的中国是从历史的中国演变而来,有中国特色的社会主义道路植根于数千年中华优秀传统文化之中。我们应当认真总结学习我国历史上选贤任能的历史经验。

习近平总书记曾在《领导干部要读点历史》的讲话中谈道,“选人用人的历史经验,今天仍值得我们深入研究”。中国是一个拥有五千年文明的大国,历史脉络延续不断。在漫长的历史发展进程中,我们的祖先创造了灿烂的物质文明、精神文明和制度文明。在制度文明中,尤其以政治制度文明著称于世。而在政治制度文明中,又以选官制度的完善和用人策略的精彩为古今中外赞叹,在史书、文学作品以及民间留下了数不清的求贤、惜贤、用贤、识贤、尊贤的赞美之词和故事,广泛流传于社会。我国的传统政治思想中,对选贤任能的重要性认识更是史不绝书。不仅如此,十八世纪的西方启蒙思想家对我国历史上的选贤任能也推崇备至。那么,我国历史上的选贤任能究竟是一个什么情况?怎样理解我国历史上的选贤任能?总书记让我们深入研究“选人用人的历史经验”指什么?本文主要围绕这些方面谈谈自己的认识。

一、我国历史上选贤任能的主要措施

我国历史上选贤任能大体经过了世官制,荐举、招募和功劳制,察举制,九品中正制,科举制等几个时期。其中,世官制实行于商周时期,其总体原则是宗法血缘关系;荐举、招募和功劳制实行于春秋战国时期,用人方式较为多样化;察举制正式形成于汉武帝时期,是一种自下而上,上下结合的人才推举方式。本文重点介绍对后世影响较大的九品中正制和科举制。

(一)九品中正制

汉魏之际是我国历史上一个变革时期,也是九品中正制度形成的时期。它的主要内容有两项:一是在各州郡设大、小中正。中正开始由地方推举,后来例由中央任命。担任中正者必须是本地人,并且要由所谓有“识鉴”之人担当。二是考察评议各管辖区内的人物。中正考察评议的内容主要有家世、品状和定品级,因品级有九等,故称为九品中正制。中正是定品而不是用人。这些材料逐级上报,最后上报到中央吏部,作为吏部选拔官吏的依据。

九品中正制是汉末社会变化在选官用人制度上的反映,在其初期,适应了当时政治的需要,有利于中央集权的加强。但是,这个制度从一开始也埋下了它不可克服的弊病:首先,担任各级中正的多是当时的世家大族,他们在选拔人才时只看家世,轻视德才,甚至家世成为惟一标准。出身寒门的人受到压抑,形成“上品无寒门,下品无势族”的局面。其次,汉代选官用人中的一些合理因素没有受到重视。如多渠道的选人用人、逐级升迁,用人中的试职制度、考试制度等,都不占重要地位了。最后,形成了门阀世族政治。这些门阀大族掌握了用人权,与皇权分庭抗礼,不仅削弱了中央集权及其社会基础,也加深了统治阶级内部不同阶层之间的矛盾。高门大族世代垄断高官,而一些中小地主阶层失去了在政治上获得进取的可能,普通民众更不可能有任何政治前途。这些高门大族世代高官厚禄,不思进取,奢靡享乐,终日以清谈为时尚,以勤政为俗务,大量的国家事务没人处理,面临复杂的局面无法应对,不得不靠那些有才能,勤吏职的下层官吏来处理各种事务。它的衰落是不可避免的。

(二)科举制

隋唐至明清,封建国家采取的是科举考试选贤任能的方式,延续了一千多年,成为中国封建社会最为系统,也是较为完善的用人制度,影响广泛而深远。

科举制采取分科招考,取士权归于中央;科举考试的科目有:秀才、明经、进士、明法、明算、明书等;影响最大的主要是明经和进士两科。科举不限财产、门第,允许“投牒自举”;定期定点考试,吏部选用;吏部试合格才能进入官僚系统。吏部试的内容:身、言、书、判。身指“体貌丰伟”,言指“言辞辩正”,书指“楷法遒美”,判指“文理优长”。

科举形成了以考试为中心的相对公平的用人制度。有力促进了社会阶层的流动。改变了国家被动取人向主动选人的转变。用人由散漫向整齐化、制度化、法制化方向转化。科举推动了整个社会学习的风气,维护了整个统治阶级社会基础的稳定。

鸦片战争后,传统中国在西方坚船利炮的威胁下迈出了走向近代化的沉重步伐,以科举制度为核心的中国古代教育制度受到了极大挑战,在不少率先“睁眼看世界”的有识之士的批评声中,清代统治者曾试图改革科举制度,但却回天乏力。科举制度在“败坏人才”的谩骂声中终于结束了其漫长的发展历程,19058月,清政府宣布废止科举制度,实行了1300多年的科举制度最终走向了终结。

回顾中国古代人才选拔措施,有一些共同特点可以值得我们总结:一是重德。忠君爱国、公私分明、正身律己、勤政廉政、节俭爱民、礼仪廉耻、孝悌信义、澹泊明志等等,都是德的组成部分。德和才的关系在历史上有过很多争论,政治实践中也有过各种尝试,如有的时期只讲才不讲德,有的时候只重德不重才。但综合起来看,偏废哪一方面都是不妥的,只有那些对德才关系理解的比较好的时期人才选拔才是成功的。二是重才。德以修养为主,才以吏能为主。只讲德不讲才肯定治理不好国家,做不好本职工作。因此历代也都采取很多制度化的办法来考察所选拔的人是否有才。如功劳是一种方法,考试是一种方法,试用是一种方法,考核也是一种方法。才有大小,能有高低,我国历史上杰出的用人者,总是善于将各种人才区分出来使用。三是人尽其才。选人识人用人与制度不可分,但与领导者的个人智慧、判断有很大关系。同一制度下,有的领导者善于选人用人,有的领导者则不能。一个官吏如何最大可能地发挥出自己的才能也是较为复杂的问题,不单纯是制度的问题。同一制度下,有的官吏能够尽责守职,有的则不能。因此如何做到人尽其才,发挥每个人的才能很重要。历史地看,没有健全的制度难以做到人尽其才,但求全责备的人眼中就没有人才,千篇一律用人也发现不了突出人才。以一代之才理一代之事,以非常之才理非常之事,以合适之才理合适之事是人尽其才的宝贵经验。秦孝公用商鞅,刘邦用张良,曹操唯才是举、不拘一格,都是案例。唐太宗在与封德彝的著名对话中提出“君子用人如器,各取所长”的观点,是非常明智的用人方略。招募与自荐相结合,定向选拔国家急需人才,也有成功一面。毛遂就是自荐的,丝绸之路的开辟者张骞是招募来的。有突出才能的人终究是少数,绝大多数是奉公守法的一般官吏,通过“以日月为功”的资历性升迁,是保持官吏队伍稳定的一种方法。历代还有根据岗位性质不同划分人才的办法,把不同素质的人放在不同位置上也是好的经验。

二、我国历史上官吏管理的主要机制

选贤任能需要严格管理。我国历史上无论在选贤之中还是任能之后,都形成了一套管理机制,主要有如下方面内容。

(一)选拔任用管理机制

1.重视基层经验。“明主之吏,宰相必起于州部,猛将必发于卒伍”,是重视从有实践经验的基层人中选拔高级官吏。

2.重视功劳。功劳制度在我国历史上有两种概念。一是狭义的功劳,武有战功,文有事功,可以获得选拔;二是广义的功劳,指没有贡献,也没有过错,依靠年资而获得提升。我国历史上北魏的《停年格》和唐代的《循资格》制度就是如此,是稳定官僚队伍的方法之一。

3.考试与“试守”。我国选官中的考试方式在科举之前就有很长的历史。秦代就有从学生中考试录用官吏的方式。汉代察举、特举等科目中,也有考试、对策等方法,并逐渐形成根据选举对象不同而采取不同的考试取人方法。还有试官制,称为“守”,一般是一年,如果称职再转为真。初试为官合格后,再通过由低级向高级的逐步升迁,直至公卿将相。如汉代的公卿有很多是从布衣入仕,从下到上一步一步走上来的。

4.选举不实承担法律责任。历代选官都有具体科目,根据国家不同需要制定被选举者的素质、年龄、身份等规定,监察部门介入选举过程,对选举者和被选举者实施监督。如果选举不实,选官者要承担法律责任,而选举得人则予以奖励。

5.避籍、避亲、避近制度。从汉代开始实行官吏任用的回避制度。首先是籍贯回避。地方长官不用本籍人。负责监察的官员也不得在本籍监察。其次避亲。避亲在历代严格程度不同。如汉制规定,结为婚姻的双方任官需相互回避对方的原籍。皇亲国戚不得“在公卿位”或某些重要地区任职,后宫之家“不得封侯与政”。清代避亲制细致,科举中的师生关系也要实行任职回避。再次避近。对君主身边的人、高级官吏,其子弟任官也有一定职位回避限制。这些在历史上对防止官官相护,以及亲属、同乡对政务的干扰,利用这些关系谋求私利有一定作用。

6.重视不同特点人的选拔任用。汉代的“治剧”,就是对特定难以治理的地方的一种人才选拔科目。谁能“治剧”,制度难有规定,主要是用人者能不能识人。有些人善于从事这一方面的工作,不善于从事另一方面的工作,这需要领导者懂得区别用人的道理。

(二)考核管理机制

考核制度是我国历史上选贤任能的一项重要制度,是保障官僚制度有效运行的一种有效方法。起源于春秋战国时期。考核的目的是选拔人才,奖勤罚懒。我国战国时期官吏的考核制度已出现,是官吏升迁的依据。考核一般是年终进行,称为“上计”。秦汉以后,我国的官僚考核或考课制度完善,成为官僚管理的一项重要内容。我国历史上考核的主要特点有五个方面:一是内容细化,不是泛泛而考。如战国秦汉的上计内容规定得很细密,唐代有“二十七最”,把政治、经济、司法、军事、文化、宗教等各方面的职官分为二十七类,而订出业务上的二十七种考课标准。二是考核的机构化与考核到人。所有的官吏都要考,无论是京官还是外官,也无论是官还是吏。如汉代“自丞相以下,各奉职奏事,以傅奏其言,考试功能”。唐代在吏部设立了考功司,由该司来组织考核。三是监察机构介入考核。如唐代,为防止京师各部门和地方州府报送到尚书省的考状有失实之处,设按察司,分京内、外为两区,察京区者会同御史台分察使,察京外者会同诸道观察使,访察官吏善恶,限日具报考功司,以备校考时作为参证资料。明代考核由吏部和都察院共同负责,吏部考功司具体主持。监察机构的介入当然不仅仅是监察考核过程是否有违法情况,也对官吏的具体功过做出判断。即不仅察官吏之过,也察官吏之功。不能只察恶不察善。四是道德考核优先于行政考核。本着德先才后原则,道德考核在历代考核中放在首位。如周代“考其德行道艺”,秦汉有“敦厚、质朴、逊让、节俭”“四行”道德考核,西晋考核地方长吏条例中的第一条为“正身”,唐代有“德义有闻”“清慎明著”“公平可称”“恪勤匪懈”的“四善”道德考核,放在“二十七最”前面。五是考核结果的绩效化。历代将考核的等级与增减俸禄、官品升降联系在一起。

我国历史上治理腐败怠政的重要方式就是加强考课,如明代张居正改革的重要措施之一就是创立《考成法》,逐条逐月考核官吏完成情况。

(三)监察与舆论监督管理机制

1.监察管理。监察是官吏管理的重要内容,是对行政权力的制约、制衡,防止权力滥用或失职。监察制度与我国统一国家政权形成相伴随。秦汉初期最高行政长官之一御史大夫为副丞相,有牵制丞相、监察百官的职责。他的属官御史中丞、侍御史为直接监察官。丞相府中的丞相史也有监察职能。地方行政机构中有与行政官并列的监察官。但直到汉武帝前,监察尚未从行政中分离出来,监察多头,造成相互间职责上的混乱。汉武帝开始,设立司隶校尉监察中央机构,设御史中丞统领刺史,分十三个部监察郡,是我国巡视监察制度的开始;郡设督邮监察县、县设廷掾监察乡的立体监察机制。此后,监察从管理国家的行政事务中分离出来,并向组织机构化方向发展。

自汉代独立监察制度形成后,历代都在延续发展。魏晋南北朝时期御史台是唯一的国家监察机构。曹魏时期有《六条察吏》、西晋时期有《五条律察郡》和《察长吏八条》、北朝有《诏制九条》等专门的监察法规。这一时期的监察特点是既纠违法,又兼举荐人才;既察为政政绩,又察官吏品行道德,奖惩并重。隋唐监察制度严密,以御史台(宪台、肃政台)为最高监察机构,下设三院,“正朝廷纲纪”。御史台与刑部、大理寺联合组成“三司”,共同审理案件。御史台设有监狱,被称为“台狱”,并兼有起诉、审讯的职能。《司律六条》、《风俗廉察四十八条》、《六察法》是这一时期的主要监察法规,较以前各历史时期更细致。宋代大体延续唐代设御史台。元代中央设有与中书、枢密并列的御史台;忽必烈说,中书是我的左手,枢密是我的右手,御史台是医治这两只手的。可见御史台地位较高。在地方,元代设有行御史台和各道肃政廉访司,监察体系比较严密。明清两代以都察院和六科为中央监察机构,统称“科道”。“六科”按照中央的各部设,每部人员不等。地方上以省为道派出监察御史,官品只有七品,但权力很大,“大事奏裁,小事立断”。

2.“乡论”及舆论监督制度机制。“谤言”,“足以补官之不善政”。顾炎武说:“天下有道,则庶民不议,然则政教风俗,苟非尽善,即许庶民之议矣。”又说:“天下风俗最坏之地,清议尚存,犹足以维持一二。至于清议亡,而干戈至矣。”历史上注重用民众的舆论来监督官吏的廉政行为。商周就派重臣寻访各地,名为“采诗”,实际是将道听途说记下来,以考察政治的得失。自汉代开始,个人的家庭行为,如勇敢、节俭、廉洁、济贫、正直、文化水平等修养所形成的地方声誉,是国家选拔官吏时的重要参考,当时称为“乡举里选”,这些舆论又称为“乡论”。魏晋南北朝时期制度更严格,由中央高官担任其籍贯所在地的各级中正官,考察所在地人士的品状,即道德行为,写出评语,定下等级,供尚书省选拔官吏备用;违反这些道德的人很难被选中。这迫使士人注重自己的行为,树立自己的形象。这对于他们未来从政的廉政行为有一定的积极意义。

历史上经常还以风俗使、监察官明察暗访地方,通过舆论来了解官吏的为政行为。汉代以后,经常由皇帝委派风俗使出行,面授机宜,专事专办,或明行或暗访,听取民情,观吏治得失。东汉后期规定,州县官治理不好,行为腐败,老百姓给他们编“谣言”者,一律免官。我国历史上有风闻奏事、举报、上访制度,历代都实行,也是有效监察管理的一个办法。

(四)奖惩管理

1.奖励制度。奖廉制度既有行政制度也有法律制度,是保障官吏廉洁从政的有效方法。历代都有对廉吏的褒奖制度,考核优秀者获得升迁、超迁、增秩、赐爵、赏金、画像、立祠、下诏书表扬、死后谥号评定、追赠荣誉官职以及上朝时特殊待遇等表彰方式。

2.惩戒制度。历代吏治的惩戒制度特点是规定细密,执行严格。一是对选举不实、欺上瞒下、泄露机密、失职渎职、结党营私等有细密的惩处规定。二是对贪污行贿受贿罪惩罚严厉。秦汉时期将贪污受贿列入《盗律》。唐代将贪污受贿等行为主要列入《职制律》,对罪行有细密的量化规定。明代的《大明律》和《大诰》对官吏贪赃、监守自盗、私用民力、搜刮民财等,有明确的法律条文。我国历史上有赦免制度,但对贪吏不仅不赦免,而且牵连其后人。三是对官吏的日常行政与日常行为管理细密。特别是钱财物的管理有细致的规定,避免他们在行政或政治中腐败。如钱财物进出的审计,交际攀缘的禁止,擅自离开公署,并在出行车马仪仗、饮食待遇上都有细致条文。

良好的政风是教育也是管理出来的。荀子在秦国看到秦吏“出于其门,入于公门;出于公门,归于其家,无有私事也;不比周,不朋党”,这是秦之所以强大并统一六国的重要原因。统治者用“身死而家灭”的高压使官吏“不敢为非”“念为廉吏”,同时也通过法律来告诉他们不应该做什么。其法律的细密性值得重视。

三、我国历史上的选贤任能对今天的启示

今天的中国是从历史的中国演变而来,有中国特色的社会主义道路植根于数千年中华优秀传统文化之中。我们应当认真总结学习我国历史上选贤任能的历史经验。

(一)高度重视选贤任能在治国理政上的重要意义

历代治乱兴衰的历史经验充分证明,选贤任能关系到国家的兴衰。国之兴,在于得人;国之亡,在于失人。商、周、秦汉、唐宋、明清的兴衰过程,无不说明了这一点。我国历史上的政治家、思想家,对于选贤任能高度重视,留下了许多箴言。《尚书》说:“野无遗贤,万邦咸宁。”《诗经》说:“济济多士,文王以宁。”《左传》说:“官人,国之急也。”《墨子》说:“尚贤,政之本也。”《荀子》说:“得其人则存,失其人则亡。”《吕氏春秋》说:“身定、国安、天下治,必贤人”;“贤人,国无不安,名无不荣;失贤人,国无不危,名无不辱。先王之索贤人,无不以也。极卑极贱,极远极劳。”诸葛亮说:“治国之道,务在举贤。”《旧唐书》说:“设官分职,选贤任能,得其人则有益于国家,非其才则贻患于黎庶,此又不可不知也。”用人选人机构,自古以来都是位高权重,如吏部曾被视为“天官”。在中华民族伟大复兴的今天,我们应当把选贤任能放到重要的位置。

(二)要认识到选贤任能的时代性、阶段性、历史性

历史经验告诉我们,选贤任能关系到王朝的兴衰。汉武帝不建立察举制,汉代政治社会不可能稳定延续近四百年。没有九品中正制,旁落到豪强手中的政治权力收不回来,中央集权得不到加强。没有科举制,隋唐以后的中国政治的社会基础就不会稳定。因此选贤任能,关系到王朝的稳定与兴衰。

通过历史上的选贤任能我们可以看到用人的时代性、阶段性和历史性。时代不同、阶段不同、历史不同,用人指导思想就不同。用人从来不是纯粹主观的、超阶级、超社会阶段性的。选贤任能的时代性、阶段性、历史性表现为阶段不同用人不同。因此我们要树立动态的人才观,要适应时代需要选拔人才,选拔时代需要的人才。没有永久的人才,也没有不变的人才观。选贤任能的时代性、阶段性、历史性表现为制度不同用人不同,这是用人历史性的表现。奴隶制下的用人是与奴隶制时代的社会经济和政治制度密切相关,封建制下的用人是与封建时代的社会经济政治相关,所谓“贤能”,是在这个大前提下的“贤能”,是与当时占统治地位的社会阶级对人才需要的标准不同。我国历史上世官制、荐举制、察举制、九品中正制、科举制的用人演变,都是与社会制度不同,与同一制度内统治阶层的历史阶段不同而调整变化的结果。这个历史经验告诉我们,选贤任能不是漫无边际,不是史书中所描绘的简单的圣君贤臣,而是有历史性、阶级性。我们今天选贤任能就是要深刻认识到党和国家代表了谁的利益,我们要选用什么样的人来治理国家、管理国家。我们党和国家所处的历史时期是什么阶段,这个阶段需要什么人才。我们应当与中央保持高度一致,并进行深入研究。

(三)要充分学习和借鉴我国历史上选贤任能的历史经验

1.全面学习领会习近平总书记关于我国历史上选人用人历史经验的论述。

在《领导干部读点历史》的讲话中,总书记把历史上的用人经验与今天的关系作了详细的剖析,他指出:“中国历史上凡是有作为的政治家都非常重视人才问题。他们深深懂得‘为政之道,任人为先’的道理,在选人用人方面留下了很多可取的思想和经验,诸如知人善任、选贤任能,才兼文武、德才兼备,敬贤敬能、礼贤下士,访求俊彦、唯贤是举,人尽其才、才尽其用,避其所短、用其所长,勤于教养、百年树人等等。还有孟子说的‘故天将降大任于斯人也,必先苦其心志,劳其筋骨,饿其体肤,空乏其身,行拂乱其所为,所以动心忍性,增益其所不能’;韩非子说的‘宰相必起于州部,猛将必发于卒伍’,其意是说优秀的治国理政人才,必须经过艰苦条件的磨炼,必须具有起于社会基层的实际经验,这些认识都说明了人才成长的一般规律。我们强调在干部选拔任用上要树立重视基层的导向,把基层一线作为培养锻炼干部的基础阵地,注重选拔长期在条件艰苦、情况复杂、工作困难地方努力工作的优秀干部,这既是实践经验的总结,也有历史经验的借鉴。再比如,我国历史上经过科举制等途径,探索出了把人才的培养与任用分为两类:通才与专才。在治国理政中,通才任用于政务工作方面,专才则任用于事务工作方面。人才的培养任用应该分为政务、事务两大类,并且应有不同的标准、要求和职责,培养、选拔的途径和任用、考核的办法也应不同。这个选人用人的历史经验,今天仍值得我们深入研究。”总书记从多方面深刻阐释了从我国历史上选贤任能中应当学习什么,是我们学习历史上选贤任能经验并指导今天实践的总方针。

2.学习我国历史上选贤任能历史经验应当注意的几个问题。

古今不同,社会不同,制度不同,我们当前所处的社会主义发展阶段与几十年前不同,国家职能也与其他时期有所不同。我们应当针对今天社会发展阶段的特点,针对干部队伍现状的特点来学习历史上的经验。我们党和国家走过了新中国成立60多年的道路,走过了改革开放的30多年的道路,迎来了中华五千多年文明史上最伟大的一个时代,也是对人才需要最为迫切的一个时代,是一个需要人才也应该产生杰出人才的时代。如何把适应社会需要,满足党和国家需求的人才选拔出来,是历史重任。从这个角度出发,我们认为在以往德才并重、以德为先的基础上,我们选贤任能上应特别重视以下几个方面:

实践用人与考试用人。考试是社会平稳时期用人,扩大政治社会基础的一个有效办法。以考试的方法选贤任能,是用人制度化的表现,可以促进社会的公平观的形成,有益于推动全社会的学习风气。我国历史上识人用人的总体走向是从散漫到制度,制度最重要的表现就是考试。隋唐后科举被视为“天下之公”。朱元璋反复比较荐举和科举后,最后还是决定以科举为选人的主要方式,就是因为考试所取的人整体素质比较高一些,社会基础更广泛些。孙中山创立的五权宪法中,将考试权专立一项,即是对传统民众政治权益的继承。设立专门的考试机构,加大考试比重,扩大考试选拔干部的范围,符合目前社会比较稳定,干部队伍比较稳定的现状,对促进社会公平观有益。而对于一般干部来说,通过考试选拔,也有利于形成他们学习的风气。这一点早在两晋时期的葛洪就看到了,他说:“今贡士无复试者,则必修饰驰逐,以竞虚名,谁肯复开卷受书哉!”意思是假如不是考试,像黄霸、倪宽、朱买臣这些人哪里会刻苦读书呢?有人问,考试未必得出真才实学,葛洪说:“假令不能必尽得贤能,要必愈于了不试也”,意即考试比不考试好。当然,今天怎么考,占多大比重,还可以研究。实践用人是一条历史经验,今天应当制度化地从具有丰富实践经验的干部中选拔更高一级的人才,把选拔人才的眼光能够深入基层。

考核用人。考核用人,以考核定黜陟、定奖惩,是我国历史上用人客观化、公正化、公平化的重要手段。今天,在干部的任用与管理中,权威的考核组织机构还缺乏,考核的内容与类型还不明晰,考核的力度还不够。当前,加强考核组织机构建设,细化考核分类,加大考核用人,是选贤任能的一条好途径。

辨才用人。用人是社会性、阶级性、制度性与个人德才水准的统一。但用人又是一个非常复杂的问题,如何辨别人才尤为重要。我国历史上关于如何观察辨识人才留下了许多宝贵思想,一些方法也应当引起我们重视。如孔子提出如何正确看待社会评价来辨别人才,《吕氏春秋》提出如何从人所处的社会地位及其行为来辨别人才,刘劭提出如何从情感、意志、行为、欲望来辨别人才等等方法。这些理论,对我们今天如何识别人才都有可借鉴的地方。

分类用人。德才并重,是一个笼统的提法,分类用人是一条历史经验,包含着德才并重、以德为先,知人善任,舍短取长的基本原理。我国历史上自秦汉开始就懂得分类用人的道理,如文吏与儒生,专才与通才,德与才等。也总结出只依靠德不能治国的道理,如刘劭的《人物志》认为,对德、才简单地肯定或否定的理论都不正确,他提出了“兼才”和“偏至之材”的理论,认为“中庸”之才最可贵,类似于德才兼备。用人时要扬长避短,用人所长。使“质与理合”“能与任合”。分类用人是历代用人的基本经验,朱元璋也看到这一点。他认为考察人必须看到长处,不能只看到短处,否则就会感到“天下无贤之叹”,要根据“大小轻重各适其宜”,即量才使用。我们今天社会分工更加细致,国家社会管理的任务更重,对人才使用的分类我认为非常重要,怎么分类,很值得研究。

稳定用人与动态用人。稳定用人主要是事务官,动态用人主要是政务官,要区别使用。历史证明,杰出的人才总是少数,绝大多数都是一般人才。稳定用人制度是保持绝大多数一般人才稳定的好办法。没有大的功劳也没有大的过错是一般人才的特点,应当有积小功而为大功的制度。但又要有灵活的用人机制,使毛遂这样的人才能够脱颖而出,像汉武帝时代那样使不同的人才能够走到合适岗位,发挥作用。稳定用人和灵活用人的方法还应当做到奖赏分明、功过分明,建立合理的人才评价机制,使一般人才的生活待遇保障与杰出人才的突出贡献奖励结合起来。

当然,我国历史上还有许多选贤用能的经验,如实践用人,基层用人,以及对官吏的教育、管理、监督、奖惩等等措施,也有许多值得我们借鉴之处。落实到一句话,我们要制度用人,但又要有灵活用人的机制,辨才识才的方法。这是国家平稳时期用人的基本方法,也是保持社会公平稳定的最好办法。

综观历史上的选贤用能,也要看到许多教训,历代用人不公(权钱交易、权权交易、用人唯亲、用人唯近)、吏治不肃、风气不正、权术用人,都是传统文化中的糟粕,要坚决摈弃。

 

领导干部必备的法治思维
发表时间:2016-09-28    来源:网站编辑:骆 杰字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  □ 国家行政学院法学部教授、民商经济法教研室主任 刘 锐

 

  对于现任的领导干部,尤其是年龄较大的领导干部来说,要让其掌握太多的法律知识,从而成为法律专家,既没有必要也不现实。必要且可行的要求是让领导干部树立法治思维,正确认识改革、发展、稳定与法治的关系,养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。

  法治思维是指以法治观念为基础,运用法律规范、原则对有关事项、问题进行分析、综合、判断、推理的理性认识过程。党的十八届四中全会明确要求,要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。那么,领导干部为什么要具备法治思维,应当具备什么样的法治思维呢?

 

  一、领导干部为什么要具备法治思维

 

  (一)领导干部具备法治思维是党中央的明确要求

  党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”,“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。党的十八届三中全会进一步提出,建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十八届四中全会更是在中央全会的层面上首次专门讨论了依法治国,就法治中国建设做出了全面部署。党的十八大以来,法治被提高到了前所未有的高度,同时也被前所未有地在各个领域实实在在地大力推进。既然法治被确定为治国理政的基本方式,作为治国理政的主要担当者,领导干部理应遵从党中央的要求,尽快转变思维方式,即从以前的人治思维、统治思维、特权思维转向重法治的法治思维。

  (二)领导干部具备法治思维是人民群众的殷切期盼

  经过改革开放30多年的法治化进程,老百姓的法治意识普遍提高,遇事找法、依法“要说法”、通过法律途径维权的现象越来越普遍,老上访户、拆迁钉子户等更是“久病成医”,对法律的了解、运用水平已经远超部分公务员,甚至领导干部。实践中如果公职人员、领导干部不依法“说事”、办事,老百姓是不答应的,是不能容忍的。强权命令、长官意志等简单粗暴的老套路越来越不能适应时代发展的需要,老百姓对法治的渴求倒逼公务员和领导干部必须提高依法行政水平。

  (三)领导干部具备法治思维是对这一特殊群体的现实要求

  从中国目前领导干部尤其是地方领导干部的知识背景看,真正具有一定法律素养的不多。对于现任的领导干部尤其是年龄较大的领导干部来说,要让其掌握太多的法律知识,从而成为法律专家,既没有必要也不现实。必要且可行的要求是让领导干部树立法治思维,正确认识改革、发展、稳定与法治的关系,养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。同时,领导干部依法行政、依法办事的观念和能力状况,直接影响到广大人民群众的行为习惯,进而影响到法治中国的建设进程。因此,领导干部应当具备法治思维。

 

  二、领导干部应当具备什么样的法治思维

 

  从我国法治发育现状及其存在的问题来看,当前领导干部应当重点树立以下五个方面的法治思维。

  (一)规则性思维

  法治是法律之治、规则之治,而非长官意志之治。领导干部首先应当树立规则性思维。规则性思维的基本要义可以概括为“先立规矩后办事,立好规矩再办事”。

  1.先立规矩后办事。

  先立规矩后办事要求重点处理好两方面的关系:一是在法和政策的关系上,以法为重。法律是治国之重器,治国理政所依之法主要是指狭义的法律,而非法规、规章,更不是政策。应加强重点领域立法,尽快实现法规、规章的升级换代。即使立法条件不成熟,也应尽可能提高制度层次,减少规范性文件的适用空间。当然,法治社会的规则并非只有法律。在没有法律规定或者法律规定不明时,也要建章立制,用制度管人、管事、管资产,不能主要依靠会议决定、批示、指示办事,不能动辄特事特办。二是在立法和改革的关系上,立法先行。实践表明我国过去奉行的“先实践探索后立法”的发展模式不可持续,党的十八届四中全会明确提出“必须坚持立法先行”,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。

  2.立好规矩再办事。

  立好规矩再办事强调的是规矩的质量。俗话说无规矩不成方圆,其实,有规矩也不一定成方圆。治国理政,光有规矩、仅有法可依是远远不够的,良法是善治之前提。要实现良法之治,首先需要明确良法的标准,同时还要遵守良法的实现途径。

  一般说来,良法的品质要求有公开、明确、稳定、可预期、无内在矛盾、可遵循和具有同一性。(1)公开。在现代信息社会,公开这一标准很容易满足,立法部门一般也不会违反。(2)明确。法治是规则之治而不是原则之治,抽象、原则、概括是立法之大忌,应当尽可能避免。只有明确,方可给立法、执法、守法以明确指引,既便于法律的贯彻执行,同时也可有效约束立法、执法行为,避免低层次法律甚至规范性文件治理社会的现象。从过去的实践来看,由于受部门主导立法及“简单概括+授权”立法思路等的影响,法律规定不明确,更多倾向于运用授权立法技术,忽视相应配套法规和规章的及时出台,即便出台了,有的也不能很好地贯彻和体现立法目的,“部门利益”“行业利益”痕迹明显。(3)稳定。稳定是法律区别于政策的特点之一。惟有稳定,法律方可约束公权,保证法律不因领导人的改变而改变,不因领导人意志的改变而改变,防止有权有势者通过法律侵害私人权利和公共利益,有利于人们产生稳定的预期,更好树立法律的权威。当然,我们强调法律要稳定,并不是说法律越稳定越好。法律改变得过于频繁自然不好,不利于产生稳定的预期。但法律长期不修改,就会严重滞后于实践的需要,这在快速变革的年代更是如此。从我们改革开放30多年的历史来看,法律过于稳定的问题似乎更为突出。(4)可预期。可预期是法律发挥指引、规范功能的重要基础,惟有可预期,方能使人们有信心、有恒心,进而大胆交易、促进市场繁荣。(5)无内在矛盾。协调统一的法律体系,可给人们以明确指引、清晰预期,从而降低执法成本,减少执法偏差。从过去的立法来看,法律内在矛盾问题比较突出,实践中“各依各法”现象比较严重,且长期得不到纠正。(6)可遵循。法治社会不仅要求有法可依,更强调法律可依,也就是说法律要求人们做的必须是其能够做的,必须让人们对法律和规则先心“服”后行“从”。惟有可遵循,才能降低守法成本,增强守法意愿。法律过于宽松自然不好,但也不是越严越好。过分严格的法律制度会窒息社会的创新动力。(7)具有同一性。所谓同一性,是指应该在公开、稳定、明确而又一般的规则的指导下制定特定的法律命令或行政指令。惟有具有同一性,方可避免“自己立法、自己解释、自己执行”“上有政策、下有对策”,以及滥用自由裁量权,从而最大限度实现法律的目的,毕竟绝大多数法律要通过政府来实施,因而必须确立一套确保官方行为与法律一致的制度和原则,必须设立合理的、严格的适用和解释法律的程序。从我国过去的立法来看,法律的同一性差,一些地方、部门借改革试点之名,以“发展、大局”等为幌子,随意出台“土办法”“地方粮票”,搁置甚至架空法律。需要说明的是,以上良法的品质要求也基本适用于非法律规则。

  至于实现良法的途径,党的十八届四中全会《决定》已经给出了明确答案。这就是:(1)完善全国人大及其常委会宪法监督制度,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。(2)健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。(3)深入推进科学立法、民主立法,提高立法质量。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。不仅法律文本内容要科学,立法技术也要科学,应切实改变“抽象概括+授权”的立法思路。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。这里需要特别强调的是,立法一定要讲民主、讲透明,扩大立法的参与度,尤其是不同利益群体的平等参与,要允许、甚至欢迎不同声音、不同意见,只有这样,才能有效反映各方利益,找到各方利益的最大公约数,从而实现不同利益群体真正意义上的妥协。不仅如此,这样的民主立法过程,同时也是凝聚共识的过程,还是很好的普法过程。对立法的参与度越广、越深,越有利于法律的贯彻实施。当然,对于相当部分的领导干部来说,可能并不领导、参与立法,但制定规则是不可避免的,以上科学立法、民主立法的基本要求对于制定非法律的规则也是适用的。

  (二)合法性思维

  法治意味着宪法至上、法律至上,一切组织和个人都必须接受、服从法律的统治。对于公权力而言,法定职责必须为,否则构成不作为;法无授权不可为,否则构成乱作为。领导干部应当具备合法性思维,凡事都应事先问一下“这合法吗?”或者“这有法律依据吗?”与之不同的是,对于老百姓来说,法无禁止即自由,因此,老百姓只需问“这违法吗?”

  1.合乎法律文本的具体规定。

  合法,首先要求合乎法律文本的具体规定。法律、行政法规、地方性法规、规章的制定要遵守《立法法》规定的权限和程序。同时,不同的法律,效力等级也不同。根据《立法法》第79条、第80条,法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章,行政法规的效力高于地方性法规、规章,地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章,省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。因此,在立法、执法、司法、法律解释以及规范性文件制定过程中,当法律文本规定不一致时,应根据上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的原则,确定应当依据或适用的法律,也就是说要找准、用准法律依据,既要杜绝“黑头的(法规)不如红头的(文件)、红头的不如白头的(领导批示)”现象,也要避免根据个人喜好或利益选择性适用法律,自觉维护法律的统一与尊严。这一点在我国目前法律、法规、规章、规范性文件及司法解释等之间矛盾、冲突现象比较常见的背景下,尤为重要。

  2.合乎立法目的、法律原则和法治精神。

  合法,还要求在法律没有具体规定或者规定不明确时,严格遵循立法目的、法律原则、法治精神解释、补充、适用法律。人类理性的有限性和社会实践的复杂多变,使得法律涵盖不全或者出现一些概括、模糊规定不可避免。因此,当某一领域没有法律具体规定时,应根据法律的原则、法治的精神去填补法律漏洞、适用法律,而不能为所欲为。同时,领导干部在面对法律规定不明确时,也要根据立法目的、法律原则、法治精神解释、适用法律。恣意解释适用法律,“打擦边球”“变通”等游走于法律的灰色地带的心态应当尽力避免。需要特别强调的是,在有法律明确规定的情况下,不能绕开具体规定直接适用法律原则。

  3.正确对待不良之法。

  法治应当是良法之治,但不良之法的存在在所难免。现实的问题是,领导干部能不能以法律法规与行业、当地实际不符而作出不同规定或拒绝执行?与明目张胆违法违规不同,以法律不良、不符合实际为由拒不遵守、执行的现象,在我国的实践中不仅比较常见,而且更容易为人们宽宥,因而值得深入探讨。

  从历史来看,2000多年前苏格拉底以死捍卫了恶法的尊严,二战结束后的纽伦堡大审判则宣告与人类基本道德和人性完全相悖的法西斯恶法非法,二者只不过分别是几千年“恶法亦法”和“恶法非法”之争的典型例子而已。“恶法亦法”所体现的是形式主义法律思维,强调规则的形式价值和普遍平等;“恶法非法”所体现的是实质主义法律思维,更多地强调规则内容和个案公正。

  对领导干部来说,“恶法非法”的实质主义法律思维与中国传统的德治、人治思维更为接近,有时会更有利于眼前问题的解决,因此也更具诱惑力。但这种“恶法非法”的实质主义思维倾向恰恰是值得我们警惕的。

  首先,在现代法治发展演变过程中,形式主义始终是现代法治的核心理念,也是现代法律制度设计和安排的理论基石。哈耶克认为,“甚至可以说,要使法治生效,应当有一个常常毫无例外地适用的规则,这一点比这个规则的内容为何更为重要。只要同样的规则能够普遍实施,至于这个规则的内容如何倒还是次要的”,“重要的是,规则使我们能够正确地预测别人的行动,而这就需要它应当适用一切情况——即使在某种特殊情况下,我们觉得它是没有道理时”。

  其次,“恶法亦法”是法治在中国生根发芽的必经阶段。我国从来没有经历过法律至上、规则至上这样一个形式法治的阶段,我们的国民规则意识非常欠缺,守法还没有成为惯行,法律还没有被信仰。实践中,法律不科学、不合理已经成为一些组织、公民甚至领导干部不遵守、不执行法律的惯常借口。在这种情况下,强调“恶法非法”的实质主义思维,无疑是赋予了执法者、司法者更少限制的自由裁量权。因此,只有强调“恶法亦法”,权大于法、情重于法的顽固结构才有可能被触动,法律至上、规则至上才会成为国民的共识。因此,在当今中国,即使法律不好,也必须给予足够的尊重,在没有依法修改或废除之前,不能允许任意突破。因为,一旦允许随意突破一条不良之法,在潘多拉盒子打开以后,就意味着成千上万条的“良法”将可能因此而受牵连,从而危及法律的权威和生命。

  (三)程序性思维

  公权力的取得和行使都需遵守一定的程序。“正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式实现。”司法要遵守程序法,立法、行政同样要遵守程序。某种程度上讲,法治强调程序正义甚于实体正义,因为法治的根本任务在于规范约束公权力,不借助于正当程序,公权力将很难被“关进笼子里”,实质正义也无从实现。《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,就是在强调程序的重要性。而在我国的实践中,经常听到领导干部讲“我只看结果”。这种“只要结果,不重视程序”的观念需要改变。领导干部要重视程序,尤其是要尊重他人严格按照程序办事,避免要求或变相要求他人“违章作业”。

  程序性思维不仅要求有程序、尊重程序,更要求程序要正当。走程序不等于“走形式”“走过场”,不能围绕特定结果设置程序,实践中那种为特定人量身定做应聘岗位的“萝卜招聘”及其类似现象应当避免。程序的正当性来源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开。(1)中立。程序参与各方不得因程序设计而受到不公正对待或享受特殊优待。“自己不得做自己的法官”所强调的就是程序的中立性,回避原则即是这一原则的体现。(2)理性。程序应具有合理性,以有效防止武断、恣意、专横或反复无常。为此,决定的制定者应为自己所作决定说明理由;程序操作应体现职业主义原则,程序步骤合理、通过程序而产生的决定应符合形式逻辑的一般要求。程序理性的核心在于权力应当以一种合理的、可以通过说明、论证以及逻辑上一致的方式而行使。(3)排他。每一个程序独立、依法展开后,非经特定程序,不得更改,即排斥与其相同程序的再次重复与冲击。(4)可操作。程序应明确、具体、可执行。(5)平等参与。接受程序法律后果的各方当事人在相同条件下,从程序主持者获得相关信息,并有相同的机会向程序主持者陈述自己的看法。在诉讼、仲裁及听证实践中,给不同当事人同样多的发言时间、次数,以及“任何裁决都要听取当事人的陈词”等均是平等参与的体现。而在招投标实践中,不同潜在投标人得到信息的时间和信息量不同是违反平等参与原则的。(6)自治。程序的参与基于自愿,不得强迫。例如不得强制投票、听证等。(7)及时终结。程序应符合效率原则,应有时限,要有终点,不能没完没了。《决定》提出申诉案件逐步实行律师代理,目的就是要解决有些案件当事人不达目的不罢休、无休止申诉的问题,以节约有限的司法资源。(8)公开。程序除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外,应当向程序参与人和社会公开。因此,暗箱操作应当避免。

  解决一些领导干部不依法办事,尤其是不依法定程序办事的问题,首先需要从干部考核、选拔等方面营造激励、约束领导干部依法办事的良好环境。其次,领导干部应该充分认识程序的价值,正确认识按程序办事可能的利弊——可能的个案不公正和普遍公正。尤其是,领导干部应当认识到,实践中好多行政诉讼案件政府败诉的原因就是违反程序,因为程序是刚性的,违反程序必败无疑。第三,要学会接受按照正当程序办事所得到的结果。只要遵守了正当既定的程序,不管结果如何都应当坦然接受。

  (四)权义性思维

  1.以权利、义务为线索去审视、调整社会关系。

  市场经济是法治经济。法治经济要求法律通过权利义务建构社会关系的基本框架。依法治国、建设法治政府要求领导干部首先能够识别权利义务的基本类型和特点,从而以权利、义务为线索去审视、调整社会关系。比如,权利包括宪法权利和民事权利两大类别。宪法权利又分自由权(人身、政治、精神、经济自由权)和社会权(工作权、社会安全权和文化教育权)。对自由权,政府的义务是不干涉,即不作为;而对社会权,政府的义务就是要积极作为。民事权利包括人格权、身份权、物权、债权、知识产权和股权。市场经济是权利经济,市场交换的对象是权利,即物权、债权、知识产权、股权四大现代产权。不同的民事权利,对应的义务不一样,对于人格权、身份权、物权、知识产权、股权,政府的首要义务是尊重、不干预。对于合同权利,如果政府是合同一方当事人,就应当信守约定,全面履行合同义务。此外,在诉讼中,当事人尚有诉讼权利。树立法治思维的目的之一,就是要求领导干部从权利、义务两个纬度分析、认识社会关系,从调整、平衡权利、义务关系的角度去制定法律、规则,推进改革。

  2.认真对待权利,切实履行义务。

  领导干部要认真对待他人权利。领导干部在行权履责过程中,几乎没有不影响他人权利的立法、决策和执法。一般情况下,他人的权利就是公权力的边界。因此,要尊重他人的权利。当然,尊重权利并不意味着权利不可限制。但必须注意的是,对权利的限制是有条件的,即限制本身也是有限度的,比如征收就应当以公共利益为原则,程序正当、公正补偿。超越权力的正当边界行使权力,往往会伤及他人权利。而相对于民事主体之间的侵权行为而言,政府侵犯民事权利的伤害力更大、影响也更坏,因而更需警惕。

  领导干部应认真对待政府权利和义务。政府既是公权力主体,同时也是市场上最大的买家,时常充当市场主体,代表人民行使国有资产所有权,在土地出让、政府采购等活动中成为一方契约当事人。因此,领导干部应当认真对待政府权利,不能造成国有资产流失。同时,政府应当在市场参与过程中,自觉履行合同义务,以诚信政府带动诚信社会建设。

  3.以权利、义务为基本分析工具,正确对待、妥善处理社会矛盾。

  纷繁复杂的社会矛盾如果从权利义务的角度去分析,就会清晰得多、简单得多,这也是正确对待矛盾纠纷及其当事人,妥善处理社会矛盾的一种有效方法。在很多情况下,政府不仅是权力的担当者和市场秩序的维护者,同时也是市场的平等参与者,领导干部处理社会矛盾时也应坚持权义性思维。不管是历史遗留问题,还是当下的社会矛盾,都需要弄清事实,明确包括政府在内的各方当事人的权利、义务和责任,进而公平、合理、妥善处理。“花钱买平安”“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”所体现的显然不是权义性思维,应当尽量避免。

  (五)权责性思维

  权力是应当履行的职责,与权利具有选择性、可行使、可放弃、可转让相反,权力必须行使、不可放弃、不可转让。权力与责任总是相伴的,有多大的权力就应当担负多重的责任,即所谓的权责相随,权责相当。领导干部作为权力的行使者和责任的担当者,理应树立权责性思维。

  1.有权必有责。

  首先,制度设计上要做到有权必有责。立法机关制定法律法规,行政机关出台行政法规、规章时,赋予权力的同时,应当规定相应的责任保障机制,既要避免有权无责,也要防止权责错位。也就是说,谁享有权力谁就应当负有责任,但权力行使者和责任承担者不一致也需避免。从我国的制度规定来看,由于部门主导立法等原因,法律制度往往规定权力的多,规定责任的少,有权无责现象并不少见,尤其是针对主导立法部门的责任规定少。《决定》有关重大行政决策终身责任的规定,以及司法机关办案质量终身负责制的规定,就是在落实权责一致原则。

  其次,实践中既要保证用权当负责,也要避免无权乱负责。责任不仅应落到纸上,更应落在实践中。法律文本只规定权力未规定责任的,实践中自然无责任可落实;即使法律文本规定了与权力相应的责任,也不能保证责任就能够落实到位。从我国过去的实践来看,权力与责任脱节的现象还比较常见,主要表现有:只有权力没有责任;上级享受权力,下级承担责任;一把手享受权力,二把手或副职承担责任。在实际问责过程中,板子打不到点子上的现象也时有发生;没有权力却乱揽责,比如本属当事人之间的民事赔偿纠纷,在责任不明的情况下,为息事宁人,政府却先行承担赔偿责任,就是一个典型的例子。党的十八大以来,中央特别强调党委的主体责任,这是权责一致原则的具体体现。

  2.权责要相当。

  越是权高位重,责任就应越大。有多大权力就应当承担多重责任。责任过轻既不能纠正滥用权力行为,也不足以威慑潜在违法行为。但责任也不是越重越好。

  从理念上讲,一个拥有有限权力的政府只能承担有限的责任;反之,一个享有无限权力的全能政府就应当承担无限责任。既然我们政府职能转变的目标是建立有限政府,相应建立的就应当是一种有限责任机制。因此,从责任的角度看,我国政府职能转变的过程,也正是政府从承担无限责任向有限责任转变的过程。

  从制度设计讲,既要注意权力与责任在类型配置方面的相当,也要注意某一责任类型中责任程度的相当。立法中要实现刑事、民事和行政责任的合理平衡配置,改变重行政责任、轻刑事责任和民事责任的现象。因为不同的责任类型,严厉程度不同,体现价值不同,欲实现的社会目标也不同,彼此间不存在相互替代的基础。同时,立法中要尽可能规定明确具体的责任,逐步改变我国立法中“模糊处理”的现象。这样不仅可以使潜在的违法者提前防范、分散法律风险,而且可以有效约束执法者和司法人员,避免执法、司法不公。

  就追责实践而言,一要严格执法。任何人违法犯罪,都应当承担相应的责任。要将法律文本规定的责任不折不扣地落实下去,避免追究不到位,“老实人吃亏”。二要防止不问青红皂白滥施责任。任何法律责任的承担都要符合一定的构成要件,不问原因、不问过错、不问真正的责任者的追责表面看来很严格,实际上往往是不妥当的。三要尊重责任追究机制。责任不同,相应的责任追究机制不同,有权追责的机构也不同。对于没有追责权力的领导,尤其是主要领导来说,要尊重有关部门依法执法,不要动辄过问、插手,更不要接手、大包大揽责任追究过程。因为,这样越位的追责不仅本身就存在合法性的问题,而且往往更会造成权责失当。《决定》提出建立领导干部干预司法、插手具体案件的记录、通报和问责机制,就是要求党政领导干部尊重司法机关依法、独立行使检察权和审判权。