编者按

 

   30多年来,我国的城镇化得益于经济社会发展而不断向前推进。城镇化也为发展释放出了持续的活力和动力,被视为城镇化红利。目前,我国的城镇化率已经超过50%,城镇化进入新阶段,面临新的机遇和挑战。中央为此专门召开了城镇化工作会议,对新型城镇化作了部署。我们应该如何贯彻会议精神,全面认识、深刻理解新型城镇化,从而抓住新型城镇化红利?请各位专家详解。

话题现场

专家论道

 

主持人:《时事报告》副主编  赵鸿文

 
  城镇化红利释放是全面、长期且持续的历史过程
 

  严金明:“红利”这个词现在比较时髦。城镇化红利,尤为明确地表现在拉动内需、带动投资上,进而推动GDP增长,促进经济社会发展。社会上所说的城镇化红利大多是围绕这个方面来展开的。

  除此之外,城镇化红利还表现在以下3个方面。一是城镇化提高了社会总体收益,老百姓的生活水平得到改善、人口素质得到提高。一般而言,城镇居民的生活水平高于农村,城镇化的过程就是生活水平逐步提高的过程,人口素质也会相应有所提高。我国人口整体素质偏低,不可否认的一个原因是很长一段时间大部分人口生活在农村,由于自然、经济、生活方式等因素所限,素质提高比较慢。通过城镇化把人口聚集起来以后,城市里小到使用自来水、电、天然气、卫生厕所等生活方式,大到教育、医疗条件的改善,都比农村有了很大进步。可以说,人口素质逐步提高是城镇化的必然结果。

  二是城镇化促使生产方式革新,提高了社会生产效率。城镇化过程中,很大一部分人从农村转移到城市以后,脱离传统农耕劳作,转变为第二、三产业的从业人员,产业比重得到优化;另一方面,农村人口进城后,原有土地使用结构被打散,土地的生产规模扩大,农村有了进行机械化生产、规模化经营的条件,生产效率大为提高。

  三是城镇化带来资源集约利用。在农村,土地资源的使用是比较粗放的,但城镇用地就相对集约,城市越大用地越集约。现在城镇人均用地是100平方米左右,大城市人均都在100平方米以下,小城镇则在150平方米甚至更高。农村居民大规模进入城市以后,通过土地政策、规划的引导,土地资源实现了集约利用,土地集中以后,又会带来其他资源的集约利用。

  刘云中:城镇化红利是一个全面的红利,也是在一个长期的过程中逐步释放的,涉及人、土地等方方面面。那么,城镇化到底是怎么产生红利的?或者说它是一种什么样的机制来影响经济社会的?就是人们在城市中生活、生产,效率都得到了提高。这种效率在经济学里讲的很多,一般称作规模经济。在一系列的微观活动中,人们通过面对面交流、基础设施共享、知识溢出、劳动力市场、产业链上下游配套等,改善企业和机构的效率。这些是在乡村经济和农村社会里看不到的。这就解释了为什么欧洲、北美经济起飞都与人口集聚过程相伴发生。我们国家也是如此,改革开放以来,城镇化带来的效率提高在过去30多年一直发挥着积极作用,特别是很多成功的园区,发挥着企业之间的学习、交流、资源共享的作用,一些创新活动也都发生在人口聚集的城市。未来的新型城镇化过程中,这样的作用机制也不会发生太大变化。我们要抓住新型城镇化红利,不论是依托提高城镇化率,还是优化全国范围的城市布局,或是改善城市内部的布局,都要围绕效率这个关键。

  另一个就是城镇化促进了消费升级,服务业蓬勃发展。服务业的发展是现代经济社会发展很重要的方向。城市居民的消费观念和消费行为的重点由实物消费升级为服务消费、由基本生存型消费升级为享受型消费,对服务业的需求不断增加,特别是对教育、医疗、卫生、金融等服务行业的需求,促使服务业水平、门类不断提升、优化。

 

  新型城镇化红利源于对既有城镇化道路的扬弃

 

  冯奎:城镇化红利是在一个较长的发展过程当中释放的可持续的红利。但是,现在提到城镇化,有的地方领导说,城镇化就是我们要在几年之内大干一场。应该说这是很多地方领导长期以来的想法,但这次中央城镇化工作会议很重要的一点就是对于城镇化过程进行了明确,表示城镇化是一个自然、长期的历史过程,是经济社会发展的必然要经历的过程,也是一个顺势而为,水到渠成的发展过程。会议对于城镇化过程强调的非常有针对性。大家都知道,过去有两次集中提出城镇化政策,一次是1997年,另一次是2008年。两次集中推城镇化政策都是因为金融危机,实际上当时在一些地方这一政策带有应急、救急的性质,大家希望通过城镇化政策,尤其是经济方面的刺激政策,应对困难局面。

  同时,我们一些地方在城镇化过程中,把提高城镇化率写到了工作报告中,甚至提出“三个月一小变,一年一大变”这样的口号,试图通过轰轰烈烈的“造城运动”赶农民进城等,实现城镇化。希望通过城镇化迅速改变当地面貌、拉动经济增长的动机很强烈,喜欢“毕其功于一役”“下猛药”。因此,一些地方政府部门动用行政手段强力推进城镇化,很多项目实际上也没有经过充分论证就匆匆上马,留下不少隐患;一些农民“进城上楼”也不是出于他们的本意,与土地的利益关系也没有交割清楚,农民利益没有得到保障,进城后无法安居乐业,未来的生计都成了问题,等等,这些都让城镇化不乏“内伤”。

  严金明:城镇化是现代化国家的发展标志,但并不是哪个国家的城镇化水平越高,就一定越发达。比如说,巴西的城镇化水平在80%以上,南美很多国家都是这样,但是他们城镇化很多都是通过强迫一些农村人口进城实现的。由于没有产业支撑,城市形成了大量贫民窟,这样造成虚假的、没有质量的城镇化。

  我们要追求新型城镇化,一定不能继续置基本国情不顾。我们的一个基本国情就是人口多资源少,尤其是耕地更少。民以食为天,我们的人均耕地只有世界平均水平的45%,在这之中还有5000万亩耕地受到重金属污染。水资源也是城市发展的制约因素。以北京为例,原来的预计是到2020年常住人口1800万,所以水资源总量当时是按照1800万人、人均300立方来保障的。其实人均300立方都已经是以色列这样严重缺水国家的标准了,但现在人口已经突破了2100万,连300立方都没法保障。另外,城市过度膨胀也造成对生态环境的破坏,各种污染加剧。可以看到,现在很多大城市都面临土地、环境、资源约束,新型城镇化一定要把这些制约因素都考虑进去。

  刘云中:城镇化还面临文化传承上的问题。一是各地的城市建设普遍都学西方的,很多城市建筑在某种程度上跟原来传统的建筑风格已经完全不一样了,越来越不像是中国的城市,没有了自己的文化特色。二是乡村文化在城镇化中受到破坏,比如说一些历史名城、古镇、古迹,破坏很严重,还有一些优良的传统文化也逐渐消失了。之前推进城镇化付出了如此巨大的文化代价,让人惋惜。

  严金明:尽管之前的城镇化道路暴露出这样那样的问题,但客观上说,它也为新型城镇化积累了一定的基础。比如说,尽管大家公认土地财政问题很大,但处于现在的发展阶段,我们不能否认土地财政作为地方发展重要资金来源的保障作用。城市发展、民生保障都需要大量资金投入,钱从哪里来?很大一部分来源于土地出让金。近年来,对于土地出让金有3个10%的原则:10%用于保障房建设、10%用于教育、10%用于农田水利。一些地方的财政收入有50%~60%是土地出让所得。

  另外,我们的人口总量也为未来新型城镇化提供了支撑。现阶段,我们的劳动力比较丰富,全国的农村富余劳动力每年大约会以0.8~1.2个百分点的速度向城市转移,新型城镇化仍然有着巨大潜力。

  刘云中:从城镇化规律而言,我们现在的水平跟发达国家比较起来,还有很大差距。要经过十至二十年时间,我们可能才到70%的水平。即使城镇化到了稳定的高水平以后,城镇化也并不是就此结束了。也许到那时候城镇化率的数字很难再上升,但是城镇化的质量在不断提升。因此,我们的新型城镇化红利还有很长一段时间可以不断挖掘,关键是我们要在之前城镇化道路的基础上,摒弃容易引发问题、造成隐患的方式方法。

 

  抓住新型城镇化红利必须依靠改革处理好八对关系

 

  冯奎:中央城镇化工作会议对新型城镇化工作提出了要求、作出了部署。未来,我们要想抓住新型城镇化红利,应该依靠全面深化改革,当务之急是要处理好城镇化的速度与质量的关系。

  新型城镇化之新,更多地应体现在城镇化质量上。过去30多年,我们热衷追求城镇统计人口较快增长、高楼大厦建设较快、传统产业增长较快、城镇面积扩张较快等,经常自豪宣称用三四十年的时间走完了西方国家一百多年的路。我们对于高速度当然非常高兴,但是如果没有质量作为内涵会带来很多问题,这样的红利带有很多后遗症。现在大城市摊子铺得太大,一些大城市短时间内集中了过多资源,会被“撑死”;而一些小城镇、农村日渐凋敝,面临着“饿死”的危险。中央明确强调城镇化是一个自然过程,就意味着我们要从更加理性的角度、以“恒温”去对待城镇化,不要指望短时间之内发掘殆尽。与此同时,局部地区还需要适度“降温”。

  中央城镇化工作会议对于城镇化的质量非常重视,提出要提高土地、资源利用效率,降低碳排放,重视生态安全,扩大森林、湖泊、湿地等的面积,增强水资源涵养能力,有效抵御和减缓自然灾害能力,提高历史文物保护水平,等等。对新型城镇化红利的追求一定要质量和速度并重。

  抓住新型城镇化红利,核心是处理好人口城镇化与土地城镇化的关系。新型城镇化要以人为本,获得全民共享的、实实在在的红利。这个“民”涵盖了所有参与城镇化过程的广大人民群众,既包括了城镇化的主角——曾经的农民、现在的新市民,特别是农民工,也包括老市民,还包括留在农村的村民。我们当前的城镇化的难点不是土地问题,实际上,目前土地城镇化水平远远高于人口城镇化水平,很多农村居民随着居住的农村土地纳入城镇范围而被动进城,实际上他还不能称得上是市民。城镇化过程中,进城农民工的“半市民化”问题需要重点关注、解决。我们统计城镇化水平,把在城市里就业6个月以上都算作城镇化人口,这就出现了不少问题。我国目前的城镇化率已达53%,但城镇户籍人口却只有35%,相当于还有18%左右的缺口。像农民工群体,他们只在统计意义上实现了城镇化,因为没有户口,他们享受不了城市里很多优质的公共服务,还有很多基础设施他们也没有权利使用。我们看到,中央有针对性地提出,要拟定一个时间表,按照自愿分类有序的原则,到2020年解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化的“三个1亿”目标。而具体到农民工的身份转变上,中小城镇完全具备让农民工在城市里有了稳定的就业、生活就可以落户的条件。我们也应该为农民工市民化创造有利条件,给他们预期和信心。

  严金明:北京约有400多万农民工存在长期生活在城市但无法实现真正市民化的问题。这其中最主要的问题还是我们的户籍制度背后附着了很多福利,成为了人口城镇化的阻碍。长期来看,关键还是在于剥离户口与福利,即无论什么户口,能够享受的福利趋于均等。

  刘云中:抓住新型城镇化红利,难点在处理好政府与市场的关系。城镇化进行到现在这个水平,并非不需要投资,投资依然很重要,我们的城市里虽然高楼大厦盖得很好,但是基础设施还有待改善,特别是中西部地区还需要加大投资。因为对基础设施的投资是很难见到经济效益的,因此需要政府在这个方面更多地发挥作用。比如说,我们现在建设了很多骨干路网,但往往是城市之间点对点的,适合远距离的交通运输,但是在城市里需要的中短距离出行的交通方式,我们还差的很多。在基础设施的细微方面,即使是北京、上海做得也还不够好。北京地铁的换乘距离过长,在全世界大城市里都是非常少见的。还有防灾减灾的基础设施,大城市普遍都十分缺乏或者不过关。这些都是政府应该做的。

  冯奎:除了少数非经营性项目之外,城镇化过程中大量的经营性项目需要企业完成,准经营性项目需要企业参与完成。企业是参与城镇化非常重要的主体,既包括金融企业、房地产企业、建材企业、基建企业,还包括其他各种各样的工业企业。企业参与城镇化,一方面通过投资培育产业发展,为进城农民工提供就业机会,使他们有稳定的收入保障;另一方面,企业依法纳税也为城镇化提供了资金来源,可以推动城镇化的落实。当然,对城镇化过程中可能出现的困难也要预计得充分一些。对此,政府可以进行有效的制度设计,完善市场规则、调整产业结构,使得企业的作用能得到更好发挥,通过发展劳动密集型产业,带动更多就业。值得注意的是,政府也不能简单地认为,城镇化就是给企业带来机会,变成企业家的投资盛宴。这种认识会让城镇化出现偏颇。

  严金明:新型城镇化,规划要先行,更要处理好规划与执行的关系。这个规划不光是城镇化的规划,还包括城乡发展规划、土地利用总体规划及其他一些规划。规划制定后更要通过具体、有效的执行来推动新型城镇化。还要通过规划立法,来树立规划的严肃性。比如说,土地规划就需要《土地规划法》来保障,要体现市场经济下,市场在土地资源配置中起决定性作用的理念,强调土地用途管制的立法核心,保障土地规划在具体操作执行过程中不被随意更改、土地用途不被轻易变更。规划要合理得当,执行起来也须不打折扣、减少随意性。

 
   冯奎:中央强调“一张蓝图干到底”,首先就是强调规划的法律效力。规划制定的时候强调要管多少年,最低也应确保这个时限。现在是一些地方“一把手”一上任就要改规划,有的时候甚至是一个领导就数个规划。规划在执行过程中不是不可以调整,规划也需要跟实际发展状况相结合。坚持规划的稳定性与灵活性不矛盾,在总体规划框架不变的情况下,具体执行中可以微调。

  刘云中:推进新型城镇化,还要注意协调发展,处理好发达地区与欠发达地区的关系。中央也强调要注重发展中西部地区和东北地区。目前,东部沿海地区人口集聚密度相当高,人口集中程度跟日本很相似。这种情况下,人口再要大规模跨省向东部沿海迁移就非常困难了。现在的中西部城市,特别是中西部中小城市,很多人进城后没有实现就业,这是由于这些地方虽然是城市,但还是欠发达,没有活力。但是,人又不可能大规模的流向发达地区,那么将来中西部的城市居民为了生存发展,还是会想办法培育产业、发展生产、丰富生活的,这样一来就会创造出很多机会。那么我们的企业家、投资者的眼光可以从东部往中西部移一移,看一看现在欠发达的中西部城市,那里实际上充满了发展潜力,有不少机会。

  从城市内部的空间结构来讲,同样存在发达地区与不发达地区的差别,发展并不均匀。以北京为例,中心城区的人口密度已经相当高了,城市功能也集中在这一片。在这种情况下,将来要想完全抑制城市本身人口增长不太现实,而应该是将公共服务设施在城市空间进行重新配置。像城市周边的新城、郊区或者稍远一点的地方,利用公共服务、基础设施的重新配置把人口吸引过去,把中心城区的资源和人口密度降下来,让城市内部发展更加均衡。

  严金明:谈到均衡发展的问题,新型城镇化还要处理好中小城市与大城市的关系。总的来说,公共服务资源一直是向城市,尤其向大城市倾斜,像北京这样的特大城市,几乎所有的公共服务资源都有了,包括国际上的大型活动、会议都在大城市之间轮换。其实,我们看其他一些国家,有时候为了发展小城市,特意把一个世界性的首脑大会放到那儿开,带动当地发展。我们之前在博鳌也有过类似的成功尝试,但总体说来这种资源优先向中小城市倾斜的做法还是太少。所以,未来我们在建设中小城市,尤其是县域中小城镇的时候要花大气力,通过增加公共服务资源的配给,来增强中小城市的吸引力。以后如果小城市的人想欣赏歌剧等高雅艺术也能在当地实现而不用跑到北京来,那么就可以认为我们的中小城市就发展得相当不错了。

  刘云中:城镇化不可能千篇一律都发展大城市,无论大中小城市都应该各有各的质量,各有各的活力。现在说中小城市没有活力并不是一个普遍现象,中小城市也需要分类。我们看珠三角、长三角的中小城市就发展得挺不错,这是跟城市的经济活动紧密相连的。中小城市通过发展专业生产、服务业,也可以成为相当不错的城市,人们去那儿就业生活可能比漂在北京要好很多。目前问题较大的是西部中小城市,虽说这是市场的结果,但政府还是可以通过公共服务资源设施配套的手段进行调控。公共服务资源均衡化是政府应该做的,也是可以做的。政府甚至可以下决心把一些公共服务设施从北京搬出去,合理分布在中小城市,避免公共服务设施过度集中在大城市。

  冯奎:要重点抓住有发展潜力与前景的2000多个中小城市、小城镇,推动城镇化的政策重心下移。国家可以在基础设施建设的财政投入方面予以倾斜。在市场运行基础上,政府进行科学布局,通过政策逆向调节,促进中小城市的发展。在协调大城市与中小城市均衡发展的同时,也要强调城乡一体化发展,处理好城市与乡村的关系。尤其是对于依然生活在农村的人,对他们的未来发展也要慎重考虑。在过去的几十年中,农村里的很多能进城的人都已经去了,现在农村里大多只留下了“389961部队”,很多农村发展无以为继,村庄凋敝现象非常严重。但是从现实来看,即使今后城镇化水平继续提高,也不可能所有的人都进入城市。就算经过二三十年的发展,我们的人口达到最大规模15亿的时候,也还会有四五亿人生活在农村,但我们不能把这些人排除在现代化、城镇化的进程之外。假如我们搞城镇化对这部分群体置之不理,就会不自觉地通过让农村付出更大代价的思路和方式来支持城市发展。现在我们对城市发展强调得多,资金也是主要用来支持城市建设,固定资产、基础设施投资都集中在城市。过去很多年,这种倾向很明显。我们今后搞新型城镇化,要注意城乡发展一体化。

  刘云中:在推进新型城镇化过程中,还要处理好中央与地方的关系。我们每个人,无论居住在哪个地方、处于何种地位,在新型城镇化中享受到的基本权利应该是一致的,获得的基本保障也应该是一致的,这就需要中央政府制定全国统一的方案,对所有人提供最基本的保障,这是中央财政需要掏的钱。在全国统一标准的基础上,地方政府可以根据地方财力、个人意愿,适度提高标准。

  严金明:在协调中央与地方关系的时候,税收是很重要的一环。目前的税制设计还有一些问题,导致地方政府推城镇化经常面临没钱的尴尬。“巧妇难为无米之炊”,中央在税制设计上,明确地方税收的主体税种,保障地方财政的收入来源。在城镇化过程中,不动产在流转、保有环节的税收就应该被纳入地方税收范围。例如,在土地流转增值里,有很大一部分得益于外部环境改善带来的增值,是由于政府和社会在这一区域进行公共投资,土地才会增值,因此,税收要在流转环节把增值收回一部分,才有资金进行其他区域的公共投资,实现资金良性循环。同时,不动产保有环节的税收也要跟上。在有些国家,不动产保有环节的税收占地方财政的70%~80%,成为主要财源。

名言

  1.有的地方把农民的耕地集中起来,把农民赶到楼上,但是农民下了楼还得去种地,这就不叫城镇化建设了,而是典型的急于求成、拔苗助长。

  ——国际金融论坛理事长 戴相龙

  2.旧型城镇化有三大特点:土地城市化优先于人口城市化;“摊大饼”式城市发展;建成的城市运作效率很低,产生了交通拥堵、环境污染等负面效应。

  ——吴敬琏

  3.描述发达国家与发展中国家的区别:“最好来一场倾盆大雨,足足下它三小时。交通虽慢却不堵塞,街道虽滑却不积水的,多半是发达国家,反之,大概都是发展中国家。原因很简单,后者或许有钱建造高楼大厦,却不愿去发展下水道,因为下水道在地下,面子上看不见。”

  ——龙应台

  4.21世纪世界上有两大历史性事件,一是中国的城镇化,二是亚太经济。

  ——诺贝尔奖得主 斯蒂格利茨

  5.当今世界穷国的最重要的阶级斗争,既不是资本和劳动的斗争,也不是外国利益与本国利益的斗争,而是农村居民与城市居民之间的斗争。

  ——美国农村经济学家迈克尔·利普顿 “城市偏向理论”

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 责任编辑:孙爽   内容编辑:王志才

 
 
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