编者按

 

    社区是社会的基本单元,社区治理是社会治理的重要基础,也是国家治理的重要基础。社区治理的效果和水平,事关社会和谐稳定和国家长治久安,事关全面深化改革总目标、推进国家治理体系和治理能力现代化的顺利实现。对于大多数人来说,社区治理包含哪些工作内容、社区治理的现状,以及搞好社区治理的预期目标和如何搞好社区治理等问题,心里都不太清楚。现在,请嘉宾们为我们详解。

话题现场

专家论道

 

主持人:《时事报告》副主编  赵鸿文

 

 

正确认识社区是搞好社区治理的前提

 

  社区时生活在一定地域的人们组成的社会生活共同体,是基层社会服务和管理的基础平台。社区治理主要是指基层政府、社区组织与居民群众对社区公共事务和公益事业所进行的合作管理。在社区层面,社区居民委员会(以下简称社区居委会)是一个重要的治理主体,正确认识和发挥社区居委会的地位和作用,是推动社区治理的关键一环。

  刘勇:社区是一个社会学概念,是一定区域内共同居住的人的集合,所谓社区治理就是对社区内的公共事务进行治理,这些工作需要一个组织推动落实,目前在我国这个组织就是社区居委会,1998年之前称为居委会。

  社区居委会是一个实体组织,生活在社区中的人们会经常和居委会工作人员打交道,对这个组织并不陌生,但人们对它的认识还有一些偏颇,误以为它是一级基层政权组织。其实,依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定,社区居委会是居民进行自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的基层群众性自治组织,在基层政权或者它的派出机关的指导下进行工作。我国早在1954年就正式建立了居委会制度,让社区居委会这个组织作为党和政府在基层发挥三个基础作用:一是为老百姓服务,提高他们的生活质量;二是密切党和政府与人民群众的血肉联系,发挥桥梁和纽带作用;三是维持基层社会稳定,把基层矛盾解决在萌芽状态,尽最大努力促进基层社会的和谐稳定。

  付博:社区治理的内容,基本都是围绕着社区老百姓的日常生活开展的治理活动,我觉得最主要的有这么几项:一是社区服务,包括党务服务、政务服务、社会服务三块,其中囊括了公共服务、志愿者服务等服务内容;二是环境问题,社区的环境卫生整治等;三是治安问题,维护社区群众生命财产安全和社会和谐稳定。社区居民委员会是基层群众性自治组织,最主要的职责是组织居民开展自治活动;协助政府机关开展工作;依法依规开展有关监督活动。

  竹立家:我们在谈论社区治理的时候会发现,社区治理工作涉及几个相关但又不等同的社区组织,它们交织在一起,在讨论的时候容易引起混淆,不容易说清楚。因此,我们需要厘清这几个社区组织之间的关系:社区居委会、社区服务(工作)站、业主委员会,看看这些概念到底在哪些时候起作用。

  杨立新:所有的社区组织都要在社区党组织的领导下活动。我所在的社区实行居委会和服务站“居站分离”,所有政务服务、便民服务等方面的业务都交由社区服务站,社区居委会减负还原为居民自治组织。但居委会和服务站是一套人马,实质工作任务并没有减少。业主委员会也是居民自治组织,一般是在一个小区内部协调业主与物业公司之间的关系,也是一个重要的社区组织,接受社区居委会的指导和监督。

  刘勇:我国的社区治理一直在摸索中不断改革创新,特别是自中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》以来,我国社区建设从东部地区向中西部地区延伸,从大城市向中小城市拓展,从城市地区向农村地区辐射,推动社会治理体制从单位制、街居制向属地化、社会化的社区制转型。我国社区治理机制建设在探索中起步,在改革中创新,呈现出以下几个突出特点:一是“市—区(县)—街道(乡镇)—城乡社区”四级社会治理网络全面建立。二是基层党组织领导的社区治理组织体系基本形成。目前全国9.1万个城市社区中普遍建立了基层党组织、自治组织、居民会议和居民代表会议,社区社会组织、业主委员会和驻区单位积极踊跃地参与到社区管理中。以基层党组织为核心、自治组织为主体、驻区单位和群团组织、社会组织为补充的城乡社区治理组织体系基本形成。三是专业性和群众性相结合的社区治理队伍不断壮大。截至2012年年底,全国共有城市社区专职党务工作者10万余名,城市社区居委会干部46.9万名,初步构筑了以基层党组织和自治组织成员为骨干、以政府派驻社区力量为依托、以专职工作者和志愿者为辅助的基层社会治理队伍。四是政府治理与居(村)民自治衔接互动的管理运行机制初步形成。基层政府依托城乡社区服务中心(站)等专业性服务机构,将政府公共服务送到群众身边。基层党组织成员推行公推直选,社区居委会直接选举率已达30%,村委会直接选举率达到98%以上,基层民主管理制度逐步完善。

  

社区治理既存在长期积弊又面临新挑战

 

  刘勇:尽管已有一定基础,但与党的十八大和十八届三中全会要求相比,我国社区治理结构尚未健全,社区治理体制创新任重道远。首先就是社区治理角色错位。基层政府往往习惯于通过行政命令和强制手段直接干涉社区内部事务,既增加了基层政府的行政成本,又压缩了社区居民的自治空间。基层政府与社区组织之间还没有厘清权责边界,社区居委会行政负担过重的现象非常普遍,存在台账资料多、调查报表多、证明盖章多、会议活动多、检查考核多、部门牌子多、硬性指派任务多等现象。由于社区组织的工作经费和资源均由基层政府提供和保障,社区居委会对基层政府交办事项往往难以拒绝,社区居委会工作人员主要精力多用于应付行政性事务,用于开展居民自治活动的时间非常有限。前段时间我们做了调查,现在社区里面的居委会干部、党支部书记加起来,多的情况下也就十来人,一年要承担大大小小几百项工作任务,其中有70%是政府各种部门下派给他们的行政性事务,还有一些公共服务的事务原本只是需要社区居委会协助的,现在有些部门也直接放手交给了社区唱主角。

  竹立家:社区治理到底应该承载什么内容?我们国家还没有搞清楚。现在我们国家的社区治理,政治功能远远大于服务功能,这是我们的大问题。国外社区和政府的关系是非常规范的,社区是给政府部门提意见、建议的,而我们则是政府部门给社区下达指令,社区居委会成了政府部门在基层的一条“腿”,行政功能过多挤占了服务功能发挥的空间。我们会发现,由于政治功能太强,有些地方的群众很不满,社区居委会和社区群众关系非常紧张,很难往下开展工作。

  杨立新:角色的错位,使得社区工作负担重。政府行政权力控制不到、解决不了的问题一股脑儿地全都倒下来了,工作全都压到社区来做。之前人们常说,“社区是根儿针,千条万线都穿在针上”;后来又有人说,“社区是个筐,什么都能往里装”;现在甚至变成“社区是个缸,连汤都不漏”。从这些段子不难看出社区工作任务数量不断增加、种类不断多样化的过程。

  工作还得靠人来干,但目前社区工作的人才严重匮乏。拿我所在的社区来说,现在一共有4360户、11970人,加上外来人口,总人数在13000人左右,是北京市东城区最大的社区。这么大的社区我们现在一共才21名工作人员,常年人手紧张。这几年,通过三年社工计划,社区补充了不少有生力量,这些高学历的孩子们在三年当中确实提升了社区工作质量。但是,由于他们的待遇没有太大改善,特别是三年服务期满后没有有效的出口和上升通道,导致大量社工没干多久就流失了,在这儿待着的也很难踏实工作,很多年轻人来了社区就是在办公室坐着,不愿意出门跟群众打交道,不接地气,群众不认可,工作就更难开展,这样形成了恶性循环。

  刘勇:社区治理不仅人力匮乏,财力、物力等配套支持也都难以满足社区治理需要。总而言之,社区治理面临资源匮乏的现实困难。社区工作者年龄结构、学历结构、知识结构仍有待优化,社区工作者教育培训制度尚未规范建立,多数地方社区工作者上岗前未经过专业培训,缺乏推进社区治理的意识,缺乏处理社区社会问题的能力,难以适应社区服务专业化、社会化发展趋势。同时社区工作者工作强度大、工资薪酬低,社区治理人才流失严重,社区工作者队伍青黄不接。社区自治组织工作经费、设施建设经费和信息化建设经费未能得到充分保障,社区自治和服务设施总量不足,社区综合服务设施建设缺口较大,社区公共服务综合信息平台覆盖率低。社区治理缺乏相应的制度支撑,《城市居民委员会组织法》等法律法规严重滞后于实践发展,各项法律法规和政策制度间也缺乏有效衔接,这为注重细节管理的社区治理带来了很多困难。

  付博:在各项资源紧张的情况下,社区居委会一般是优先用于完成政府部门交办的工作任务,而法律规定的其最重要的工作——组织居民开展社区自治就被忽视了。当然,社区自治难以落实,社区工作重心的偏移是其中一方面的原因,还有另一方面的原因则是社区治理的参与程度不高,无论是社区工作人员、社区居民、驻社区单位或商户还是社区组织,社区自治意识都不足,缺乏积极主动进行自我管理的氛围。社区居委会组织的活动,一般来参加活动的社区居民骨干也以老年人居多,年轻人很少参与,居民代表结构不够合理、代表面不充分,对社区事务关注点也不全面。

  刘勇:长期以来,政府部门在公共服务领域包办过多,居民群众在解决身边问题时仍习惯于向政府部门求助,多数居民缺乏自我服务、自我参与的意识和动力。社区自治活动主要集中在文体活动、健康娱乐等群众性文化生活领域,居民自治活动的内容和载体相对单一。社区社会组织活动缺乏场所和资金支持,难以形成规范性、特色化的服务模式。政府购买社会组织服务机制建设刚刚起步,政府购买服务目录尚未出台,社区组织意愿、能力与政府购买服务种类、性质和内容难以对接。驻区单位参与社区治理和服务仍存在不少障碍,绝大多数驻区单位对向社区居民开放服务设施缺乏动力,持观望和谨慎态度。社区治理参与度不高,主动性不强,也让社区自治难以真正有效开展,造成社区居委会“单打独斗”费力不讨好、群众被动接受不买账的尴尬。

  在社区工作存在的长期积弊尚未消除的同时,在新形势下,社区治理还面临一些新挑战。简单概括,一是新型城镇化建设的挑战:城市社区人口规模迅速扩张,社区社会阶层、利益群体分化明显,社区居民利益导向多元化、服务需求多样化。二是社区禁毒、社区矫正、社区消防和流动人口管理等新任务和化解社会矛盾、防范社会风险带来的挑战。三是社区居民民主诉求高涨,自媒体时代意见表达渠道多元化,引导社区居民有序参与自治、理性发言的挑战。

 

  

搞好社区治理要靠深化改革还需创新方式方法

 

  竹立家:社区建设在未来5~10年是我们国家治理体系和治理能力现代化的重点。目前,我国社区建设面临很多困难,最大的障碍在于前面提到的很多因素影响,导致社区居民自治没有发挥应有的作用,基本上是形式。社区居委会选举,外面看上去很热闹,实际上很多居民都没有参与,就是因为居委会的基本功能没有实现,反倒承载了许多不该有的功能,而这些功能又和老百姓的期望、要求相差较远,难以让人满意。因此,要搞好社区治理,首先就是要依托社区居委会牵头引导,把社区自治落到实处。

  付博:社区自治,说白了,就是居民自治,居民自己的事情自己干,社区组织的工作就是组织和引导。我们现在也在开展一些社区自治相关的工作,如居民大会、社区议事协商会议、共建联席会议等,这些都是居民自治工作的具体体现。但是,人们还是感觉社区自治程度不高,说明相关的工作还要进一步加强。目前来看,先要解决两方面的问题。一是社区工作者方面,要对社区工作者进行社区自治工作的指导和培训,强化思想认识、提高组织和引导能力,明确工作任务;同时,还要对现有社区工作进行规范化、减量化、去行政化。目前“居站分离”是一种尝试,让居委会专心从事社区自治工作,但两块牌子一套班子的形式说明改革依然不到位,还需要继续调整。二是居民方面,先要通过各类群众喜闻乐见的活动,用公共服务、用志愿精神的培育引导更多居民回归社区,然后改革现有工作机制,把社区居民推向社区自治的前台唱主角。同时还要加强指导,引导居民用合法、合理、科学的方式参与社区自治。社区居委会可以尝试建立起依托楼院门栋长组成的居民组织和社区志愿者组织以及社区事务监督评议机构,并使他们在社区治理各领域发挥作用。

  刘勇:基层政府转变职能是搞好社区治理的重要基础和前提条件。科学划分基层政府及其派出机构与社区在基层管理服务上承担的责任和义务,合理设置社区公共服务机构和服务项目,编制基层政府公共服务和自治组织协助事项目录,建立基层政府委托自治组织事项协议制度等,为社区“减负增效”,大力精简面向社区的任务事项、台账会议和评比表彰,保障居委会组织居民开展自治活动的必要条件。深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践,以居民(代表)会议为主要形式的民主决策实践,以民主集中、科学效能为基本原则的民主管理实践,以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践,等等。

  竹立家:其次,社区还要落实好服务功能,增强居民对社区的归属感。作为居民自治组织,社区居委会还应该成为居民自我服务的机构,做好了就有利于社会稳定。美国的社区建设起步比较早,现在已经比较成熟。我们去美国西部的犹他州看到,尽管犹他州是一个比较穷的州,但他们的社区服务依然搞得不错。社区会给居民提供日常生活的多种服务,并特别为困难群体提供更多服务。比如社区有专门商店为穷人低价提供食品。还有社区居民把旧衣服洗干净后捐出来,放在社区的公共活动室,社区里的穷人可以领取。社区里的残疾人或者老人需要看病,打一个电话,社区的医生会上门问诊。我们看到,他们那里的老百姓虽然不见得富有,但心态都很好。可见,社区的服务搞好了,老百姓的日子就会过得非常舒适,没有怨气,就不容易积累诱发矛盾冲突。所以,社区稳则社会稳,我们需要落实社区服务。

  杨立新:2003年我刚到社区之后的几年,由于居民大面积回迁,有大量群众信访,社区秩序不好,居民情绪也很不好。当时我一边处理信访事件,一边就想着怎么让居民们能心平气和地跟居委会沟通。我们先是联系驻街单位、周边企事业单位,解决回迁户就业问题,保障基本生活。然后优先解决“一老一小”的问题,逐步开始推出老年人1元理发服务,解决一些老人的实际困难;社区里的小学生暑期家长没时间管,可以送到社区来,有专人督促他们学习。就这样社区服务一点一点开展起来,慢慢地社区居民就对居委会有了亲近感、信任感,对社区的归属感也增强了,有什么诉求第一时间就想到社区,过来找我们沟通。后来,我们每年在社区的广场搞大型活动,群众都愿意参与。从2008年到现在,我们社区就再也没有信访了,社区始终保持了平稳。

  付博:落实社区服务,光靠居委会一个组织的力量势必难以做好,需要社会服务主体多元化。我们当前的社区服务,基本局限于政务服务和商业服务,缺少中间过渡环节。当前我们大力提倡志愿服务,但受制于体制、经费等因素的制约,志愿服务也多由政府相关部门发起,由社会发起组织的志愿服务较少,很重要的原因就是我们的社会组织发育不够成熟。从当前的情况看,搞好社区治理,离不开多样化的社会组织充当社会润滑剂,与政府组织、市场组织共同构成现代社会的三个主要组织形态。因此,搞好社区治理,还要注重大力扶持社会组织,激发社区组织活力。我们先要对社区服务进行认真梳理,区分开政务服务、商业服务与公共服务,可以通过政府向社会组织购买服务等方式,让志愿者组织、非赢利性社会组织承担更多公共服务。在社区,养老、助残、教育等很多服务项目是可以依托社会组织完成的,现在很多时候是基层政府直接做,如果把直接服务改为购买社会服务,既可以解决政府大包大揽的工作模式,又可以调动社会力量,激发社会组织活力。社会组织不以赢利为目标,但得生存下去。政府的支持与扶持,对社会组织的发展起决定性作用。

  刘勇:我们要逐步完善社区社会组织发展扶持政策,建立社区公益创投机制和社区社会组织孵化基地,重点培育公益慈善类和居民服务类社区社会组织。现在,南京、杭州很多地方城区政府投入资金、拿出场地来做社会组织的孵化基地,把几十家、上百家社会公益组织纳入孵化,以一年为周期,根据不同的公益项目一年之后派到社区里面去。南京市举办了几届社区暨社会公益服务项目洽谈会,就像商业博览会一样,跟社区洽谈,社区有什么需求,政府有什么需要外包,社会组织能提供哪些服务,双方很方便地对接洽谈。这些做法非常好,背后是政府的支持、扶持,最后逐步探索形成“社区、社团、社工”三社联动的局面,推动建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才队伍为支撑的社区服务机制。

   主编:骆杰  专题制作:孙爽  责任编辑:王志才

 
 
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