编者的话

   一段时间以来,地方债成为社会热点话题。对于我国地方债风险的议论非常多,有的人认为风险已经失控,有的说可控,而一些别有用心的外国人趁机大肆渲染炒作以唱衰中国。为搞清楚我国地方债真实状况、准确评估风险,中央也派出审计人员对地方债进行摸底。那么,我国地方债风险形势到底怎么样?控制地方债风险有哪些难点,又有哪些对策?请各位专家详解。

话题现场

专家论道

 

主持人:《时事报告》主编闵勤勤

 
 难在地方债增长势头迅猛,潜在风险加剧
 

    刘尚希:讲地方债,首先要明确一下概念。我们现在所说的地方债,实际上指的是地方政府性债务,是地方政府债务与地方政府或有债务的加总。地方政府债务是地方政府负全责的直接借债;地方政府或有债务是地方政府负有连带责任的债务,通俗地理解,就是你替别人担保借的钱——如果这个债务别人还不起了,你作为担保人要替他还债。

    高培勇:地方债并不是新生事物,更不是中国特有的事物。地方债在世界各国长期、普遍存在,世界上许多国家的地方政府基于种种原因都会举债。在法律上,政府完全可以跟企业、居民个人一样,作为债务人通过举债的方式获得资金支持。

    刘煜辉:我赞同高院长的说法,规模大小不是问题,我们有很多政策空间来控制风险,但债务膨胀趋势确实令人担心。2009年以来,我国的债务增长速度太快了。债务扩张过快表明生产率的衰退,也就是收入的能力出现了问题,经济增长的潜能出现了问题。如果资产回报健康、周转正常,债务增长应该和经济增长的速度相匹配。现在两者之间出现了严重的失衡,才造成债务短时间上升非常快。

    刘国艳:总体来看,当前地方政府不会出现债务危机,因为债务危机主要指的是清偿性问题。当前的主要风险在于期限错配导致的流动性困难,也是地方财政资金周转不灵的困难。如果对确属政府公共支出范围,又不存在过度投资、重复建设的借债,适当延期或通过其他中长期的融资方式置换短期贷款,就可以一定程度上缓解流动性压力。<<详细

 

难在地方政府借债欲望强但还债意愿不足

 

    高培勇:地方债之所以膨胀快,首先原因就在于地方政府热衷借债。为什么借债欲望这么强呢?需看看我国的发展模式。很多人说,西方国家的发展依靠的是市场竞争推动经济发展,而过去30多年,中国的高速发展依靠的是地方政府之间的竞争。地方政府是怎么竞争的?我归结为八个字:招商引资、投资拉动。地方之间的竞争,最终表现在招商引资的规模、质量、水平、效益等指标上。

    刘尚希:我国过去是单一的工业化在推动经济发展,城镇化很长时间以来滞后于工业化。2008年以后,大家逐渐把目光转向城镇化,城市建得又大又漂亮。城镇化,对于地方政府来说,关键是大量花钱,发展目标越大、蓝图越宏伟,需要的钱就越多。城镇化中基础设施建设、公共服务质量提升等各个方面都要花钱,所以在这样的背景下,地方政府手头现有的钱肯定不够,甚至可以说,多少钱都不够。

    刘煜辉:我们一是缺乏一个对投资效果负责的机制,地方政府要干一件事,往往是党政一把手一拍板就上马,预算约束太软弱,不问投资效果;二是缺乏市场的手进行有效调节。财政投入就是在投资和消费之间进行决策的问题,在经济学理论上,这两者之间需要靠市场机制的调节,达到一个合适的比例关系。这两个短板,最后都集中体现在地方政府新官不理旧账,只管借不管还行为之中。

    刘国艳:在我们现有的财税体制下,地方政府也有不得不借债的苦衷。1994年分税制改革后,中央与地方之间较为规范的财政收入分配机制建立起来,但是中央决策地方执行的行政管理体制,形成了上面点菜下面埋单的局面。在财权逐渐上移的同时,事权和支出责任却在层层下移,地方政府的财权无法与事权、支出责任相匹配,地方财政形成了经常性的政策体制性缺口。<<详细

 

难在地方政府借债便利但还债能力不足

 

    刘尚希:地方政府借债很容易,为什么?因为银行很乐意借钱给政府。我国的公有制意味着大量的公共资源在政府手里,公共资源就是生产要素,就是借债的资本。地方政府拿这些资源按照市场方式向银行抵押,看上去比私营企业的资产要可靠得多,银行当然愿意借钱给它。

    高培勇:地方政府轻而易举地借到了钱,如果有能力且愿意偿还,也构不成风险,但问题就在于现在我们的地方政府财政体系越来越薄弱。1994年分税制改革之后,地方税小而散,地方财政收入来源非常有限。现在地方税又在试行营改增,按照现在的规划,到2015年营业税全部改成增值税之后,地方就没有主体税种了,这一块儿收入大概涉及地方税收入的30%~40%。而将来可能开征的房产税,毕竟是远水解不了近渴。

    刘煜辉:我们的政府控制公共资源的能力太强了,驱动经济增长所有的要素基本都在各级政府和国有经济部门手里。税收、矿产、土地、市场的准入、环保的标准、劳工的保护等,地方政府只要稍微调整一点,就会直接改变投资效益和微观回报。银行的资本都是驱利的,肯定会紧跟地方政府的脚步,导致财政决定货币,即政府的行为决定货币信贷的方向。这个机制如果持续下去的话,未来一旦地方财政出现问题,必然迅速形成金融风险。

    刘国艳:要短期内解决地方债偿还能力的问题,从金融手段上看,就是要将短期债务转变为中长期债务,使债务偿还期限与项目运营期限之间实现匹配。从改革方向来说,现在多数公用事业收费相对较低,公益性项目的收益没法弥补债务支出,所以未来还应该让公用事业项目的价格逐步回归合理的区间,使得地方财政恢复偿债能力。<<详细

 

难在部分地方政府借债行为不规范

 

    刘煜辉:我们分析发现,这一轮债务、信贷急速膨胀的特色是依托影子银行和银行的影子业务。这些资金本来应该通过信贷业务完成转移并记入统计表的,现在却是通过影子银行、影子业务把它变成了一个同业资金往来业务,人为地将这部分信贷业务风险隐藏起来了。因为银监会对银行信贷风险的要求很高,银行通过这种操作将账面的风险权重降下来,轻易地突破了信贷增长的控制线,造成实际信贷增长过快。近几年,地方债主要来自地方政府的投融资平台。老百姓要利息、银行要利润、地方政府要投资,三者一拍即合,银行的钱就都到了各类投融资平台上。所以,一部分地方债就是通过这种方式迅速膨胀,而风险又没有直接体现在账目上。

    刘国艳:近年来,国家逐渐加强了对地方借债的管理,银行收紧了对融资平台的信贷投放,一些地方通过正常渠道融资借债的难度加大,就转向通过理财产品、垫资施工、BT代建、融资租赁等不规范的方式变相举债。这些融资方式不仅隐蔽性强,不易监管,而且筹资成本普遍高于正规渠道,地方债务风险进一步加大。

    刘尚希:我们要规范地方政府借债,需要选择一条合适的路径。现在有一个说法叫开前门堵后门,主要意思就是要把投融资平台取消,借鉴国外发地方债的办法让地方的债务摆在明处。实际上,我觉得什么是前门首先要搞清楚,投融资平台是不是前门?我认为也是前门,关键是我们要去完善投融资平台,不是简单地取消了之。美国的地方政府能够发债,但我们各个地方都要发债的话就很难。因为发债要受到财政透明度、地方发债风险评估等很多环节制约,这些方面依然存在盲区。在没有把这些环节都搞清楚、弄明确的情况下让地方发债,实际上到最后还是要由中央财政担负风险。因此,在路径选择上,我们还是要从中国的实际出发,不能简单照搬。<<详细

链接一:高层声音

习近平:中国确实面临地方政府债务、部分行业产能过剩等困难,但这些问题处于可控范围内,有能力处理好。

李克强有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险。加强市场监管,提高产品和服务质量。对大家都很关心的中国地方政府性债务问题,我们正在采取有针对性的措施,有序规范和化解。可以有把握地说,总体是安全可控的。

财政部长楼继伟先制止扩张再开正道。财政部先以审计署统计的约11万亿元债务为基础,区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险,分门别类采取政策,制止住地方政府债务扩张的趋势。他表示,下一步会研究完善制度,会给地方政府开一条正道,堵住那些歪门。

银监会主席尚福林:目前地方政府融资平台贷款和房地产贷款风险可控。下一步,将加强平台贷款的规范管理,同时抓紧研究规范地方政府债务管理的办法。将按照“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则,加强平台贷款的规范管理,切实缓解其风险隐患。同时,抓紧研究规范地方政府债务管理的办法。

链接二:政策规定

   《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》 2013.7 

继续按照总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解的原则,防范化解地方政府融资平台贷款等风险。 

《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》2013.4 

中国银监会要求各银行要继续按照融资平台自身现金流覆盖债务本息的情况,将融资平台分为“全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆盖”、“无覆盖”。按照“保在建、压重建、控新建”的基本要求,继续坚持总量控制。各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模。

《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》2012.12 

财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部门下发通知:一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资;二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为;三、加强对融资平台公司注资行为管理;四、进一步规范融资平台公司融资行为;五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为。 

《中华人民共和国预算法》1995

除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

  责任编辑:孙爽  内容编辑:王志才

 
 
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