编者按

  2013年,环境领域的一系列问题引起了越来越多人的关注:1月,全国先后有30个省份遭受雾霾天气侵袭;5月,数千名昆明市民聚集南屏广场抗议PX炼油项目;7月,广西贺州市发生水体镉、铊等重金属污染事件……面对严峻的环境形势,一方面人们对环境保护与治理的呼声越来越高,另一方面有一部分人对环境问题缺乏科学理性的认识和态度。在此背景下,我们特邀请五位环境问题专家,从各自研究和思考的角度,谈谈对环境保护与污染防治的理解和认识,供读者参考。

话题现场

专家论道

 

主持人:《时事报告》主编 闵勤勤

  环保法治中的困境与出路

  我国早在改革开放之初,就将环境立法纳入议事议程。1979年,全国人大常委会通过了《环境保护法(试行)》,有关水污染和大气污染防治、海洋环保等法律也于20世纪80年代初相继问世。从现在看,环保主要领域的立法、环评制度相对都完善了,环境保护的许可、审批、执法从法律层面也获得了很大的支持。

  尽管如此,环保法治领域问题依然很多,其最突出的问题就是违法成本低的问题长期没有得到解决。一是行政处罚普遍偏轻。2010年7月,紫金矿业造成汀江重大水污染事故,被法院判处罚金3000万元,其中还包括了行政罚款956.313万元。尽管这是我国近几十年来开出的最大一笔环保罚款,但却不足企业净利润的3‰。二是环境民事赔偿法律制度不健全。环境民事案件立案难、举证难、审判难、执行难的问题日益突显。重大环境事件的责任追究,多以行政处罚和行政调解结案,通过司法途径追究法律责任的很少。三是生态环境损害难获赔偿。环境公共利益损失的索赔缺乏明确法律支撑,生态环境服务功能损失以及应急和修复等相关费用尚未纳入赔偿范围。松花江污染事故、大连海岸油污染事故等,至今均未被追究环境公共利益的损失赔偿。四是环保官司难打。由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制,致使经济损失和人身伤害难以量化、污染损害因果关系难以判断、环境损害赔偿标准难以认定。据调查,真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。

  目前强化环境法制,有效惩处违法排污行为,必须下决心解决如下问题:

  第一,严格追究污染者的环境责任,切实解决长期困扰环境保护的违法成本低的问题。首先以制定环境损害赔偿法为重点,完善环境损害救济的法律制度。应在现行侵权责任法规定的基础上,通过制定单行的环境损害赔偿法,明确环境损害责任承担主体、赔偿责任范围、责任承担方式、救济途径等基本制度。将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害,列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制,为落实环境责任提供强有力的技术支撑。其次建立环境责任终身追究制度,让污染者为其违法行为付出高昂代价。再次,从立法的角度要解决如下问题:一是规定环境费税高于治污成本;二是没收排污企业非法所得;三是严惩主观故意违法行为;四是对单位和个人实行双罚制;五是对超标排污者实行按日计罚;六是动态计算罚款与收费数额。

  第二,强化环境执法,充分发挥司法体系的保障作用。发达国家解决环境问题的成功经验,就是建立了严格和完善的环境法律体系以及完整、有效的司法模式,采用以行政调解和司法裁决相结合的法律手段,惩处环境违法行为,解决环境纠纷。同时要从建设社会主义法治国家和法治政府出发,规范行政执法,改变过度依赖长官意志和行政手段的执法方式,改变以罚代管、以罚代过的工作方法,改变“运动式”的行政执法模式。环境执法要去掉行政化的色彩,成为法制化的常态执法。

  如何扶持引导环保产业发展

  在世界范围内,从环保产业发展的规模来看,最有代表性的是美国、日本、加拿大,以及欧盟这样一些发达国家。以美国为例,其环保产业占全球环保产业总值的1/3。在美国国内,环保产业规模超过了航天、电子信息、汽车等产业,成为支柱产业,其提供的就业机会从2010年550万个岗位增加到2013年600万个岗位,预计2020年还会进一步增加到650万个岗位。此外,发达国家经济增长已处于缓慢期,有的国家甚至是负增长,但是在环保产业方面却是正增长,环保产业已从朝阳产业逐渐发展成支柱产业。

  我国非常重视环保产业(包括环保技术装备、环保产品和环保服务)的发展。国务院围绕环保产业的发展出台了系列文件,在党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,把环境和环保的问题作为重中之重予以关注。国务院《关于加快发展节能环保产业的意见》明确提出,“十二五”期间节能环保产业产值年均增长15%以上,到2015年,节能环保产业总产值达到4.5万亿元,增加值占国内生产总值的比重为2%左右。在环保产业布局方面,我国已经形成了“一带一轴”的格局:一带是从环渤海到长三角、珠三角的沿海发展带;一轴是从四川到上海的沿长江发展带。

  与此同时,我们也要清醒地看到环保产业的发展与国际的差距:从环保产业自身的情况来看,企业规模偏小,创新能力不强,层次不高,而且整个产业的集中度比较低,龙头企业的带动作用有待增强,特别是环境服务方面偏弱,处于刚刚起步的阶段;环保产业对环境保护事业的支撑,对国民经济的贡献,对国际大的循环和国际竞争参与方面有明显的不足。从环保产业发展的分布来看,环保产业市场不规范,地方保护主义、行业垄断、恶性竞争等现象还存在;已经建成的环保处理设施运行不到位,市场监管不到位,包括政府对环保监管提供的政策法规、标准,配套的财政、金融、价格、税收等,还有环境的公共服务平台和科技支撑体系方面都有待加强,这些是属于深层次的问题,需要政府方面解决。

  下一步要发展好我国的环保产业,我们还需要有更多的对策:

  一是抓好两端。前端是做好环保产业总体的设计,明确下一步的发展重点方向;后端要加强环境监管,监管既要包括政府的监管,同时还要引入第三方监管。

  二是发挥好环保标准的促进、引导和规范作用。在标准的制定方面要有一个完整的标准体系,包括污染物的排放标准、环境质量监测标准、总量控制的标准、排放的许可。此外,还要加强基础能力的建设,即统计的标准建设。

  三是推进环境产业专业化、社会化的服务。如山东潍坊的昌邑市,全程委托一家专业化企业处理该市城镇的生活垃圾,政府补贴50块钱/吨。实践证明这个模式效果很好,下一步要进一步推广。像垃圾处理这样的问题,让市场来帮助政府解决,推动专业化的处理是大势所趋。

  四是加强环境制度的设计和制度创新。如排污权的交易、碳排放权的交易,一些地方已经开始试点。我们要通过更主动的制度设计、政策创新、机制设计来推动环境的改善。

  五是推进环保产业的规模化协作和外向型发展。形成规模不是简单的拼盘,而是根据生态关系上下游产业链条来协作,提高产业协作效率。同时,还要加强外向型协作,采取国际服务外包等多种方式参与国际大循环,加强国际协作,提升本国环保产业的水平。

  六是环保产业自身也要实现可持续发展。环保产业为可持续发展提供物质基础和保障,但是环保产业自身也要可持续发展,这归根到底取决于人才。要在高校、科研院所加强专业人才的培养,加强专业队伍的建设。

  雾霾的理性认识与科学防治

  雾和霾是气象学中的术语。雾一般指的是相对湿度大于90%,近地面大气中悬浮大量微小液态水滴或冰晶态水粒、低能见度的自然天气现象;霾一般是指相对湿度小于80%,大气中悬浮大量颗粒物导致水平能见度降低到10千米以下的一种浑浊天气现象。大气的相对湿度在80%~90%之间时,雾和霾往往是共同存在的。到目前为止,科学界还没有很好的方法来严格区分雾和霾。雾和霾与大气颗粒物是什么关系?颗粒物可作为雾滴形成的凝结核,空气中大量颗粒物存在时雾滴尺寸减小、数量增加。颗粒物是霾的主要成分,是造成大气能见度下降的主要因素。大气颗粒物的英文简称为PM,以前关注的可吸入颗粒物指的是PM10,即空气动力学直径小于等于10微米的颗粒物。现在为什么改成PM2.5呢?这是因为研究发现PM10中的PM2.5更容易进入肺部对人体健康造成更大危害,将来可能还要研究PM1.0和PM0.5。

  关于我国雾霾的现状,一是发生频率很高,范围很广,华北、华东、西南地区非常严重,已经成为影响半个中国的严重问题。二是在形成雾霾的颗粒物里面,PM2.5占比增加。在污染严重时,二次颗粒物占PM2.5的份额会达到60%~80%。所以,抓住了PM2.5,就抓住了空气质量影响人体健康的主要问题。

  在治理大气污染过程中,我国采取了很多措施,如在源头上的一次排放方面,要求对大中型燃煤锅炉废气进行除尘和脱硫脱硝,要求水泥生产企业减少粉尘排放,要求机动车使用更高标准燃油,等等。2013年国务院出台了防治大气污染十条措施《大气污染防治行动计划》,要求各个重点城市所在的省市也要出台相应的配套政策。在很大程度上,PM2.5主要跟能源结构有关系,化石燃料是导致PM2.5上升的主要因素。燃煤不仅会排放大量一次颗粒物,还会生成大量的二氧化硫、氮氧化物等气态污染物,促进二次颗粒物的生成。我国是燃煤大国,如果改用天然气,排放量会大大降低。

  下一步,国家要进一步加大减排措施,降低单位GDP的能耗,降低污染物排放总量,这是根本之策。要减少排放,在科学上要加强相关科学技术的研究,进一步搞清楚大气颗粒物的各种来源和提出防治原理;在经济上要不断调整我国的产业结构,减少生产污染大、相对低端的产品。西方发达国家的治理经验告诉我们:第一要加大治理力度,第二要加快产业结构调整,增加高科技产业,减少重污染产业。当然,这需要有很长的时间才能做到,要一步步来。

  我国目前面临的情况非常的复杂,煤炭和石油需求量均持续上升,重污染工业比重大,农业排污量大(如氨气排放和秸秆燃烧排放),建设工地遍地开花,而西方国家很少同时经历这些事情。因此要客观认识到,我国面临着特定的经济环境和地理环境,使得我们的雾霾治理要比西方国家更加艰难,雾霾治理是一场持久战。这就要求从政府、科研、企业、个人等各方面协同作战共同解决。同时,新闻机构要正确引导,不能把所有的事情都推到政府和科研机构身上,中央提出的勤俭节约的做法就非常好。此外,人人都行动起来,改变我们的生活方式,冬季将暖气温度调低2度,夏季空调温度调高2度,节约的资源就相当可观,是保护环境的好方法,而且是马上见效的事情。

  土壤污染对健康的影响有多大

  近几年,“镉米”等大宗粮食作物质量安全事件屡发,如广州市在2013年的18批次抽检中,发现44.4%的大米镉超标。很多人认为,目前的粮食质量安全在很大程度上要归咎于环境污染尤其是土壤污染,要真正实现对粮食质量安全的全程控制,必须对污染土壤开展治理甚至休耕以解决产地环境问题。但实际上,厘清环境污染与人群健康关系要看两方面:一是环境污染与粮食质量安全,二是粮食质量安全与人群健康风险。

  先来看看土壤污染与粮食质量安全的关系。一般来说,不是所有的粮食质量问题都是环境污染尤其是土壤污染引发的:其一,污染物(如土壤中的重金属)转移到粮食作物中受多种因素影响,仅影响较大的因素就包括作物品种、土壤理化性质、耕作方式、化肥施用情况等。其二,污染物只有转移到粮食中的可食用部位才会影响质量。即便是对镉吸收效率较高的水稻,米粒中镉含量也受到水稻品种、灌溉方式等各种因素影响,超标程度相同的土壤可能生产出镉含量相差10倍以上的大米。尽管目前没有全面的粮食超标情况的调查,但相关研究表明,全国范围的粮食超标情况远远低于土壤超标情况。

  再来看看粮食质量安全与人群健康风险之间的关系。污染物只有通过暴露渠道进入人体才可能带来健康影响,而且由于暴露机会和强度差别,年龄、性别、健康状况、遗传因素的不同,人群表现程度不同:多数人表现为机体负荷增加,暂不引起生理变化(如尿镉浓度超标);有些人处于生理代偿状态,如果此时停止接触有害因素,机体就向着健康方向恢复,因代偿失调而患病的人在超标粮食暴露人群中只是少数,死亡的人数更少。随着生活水平和物流水平的提高,在主粮来源多样化后,中国人目前完全自种自吃的极少,这改变了超标粮食与人群之间的暴露关系,使某个区域的粮食超标与人群健康风险之间的关系被弱化。从环保部组织的全国环境与健康专项调查结果来看,中国目前尚未发现一例公害病患者,环境污染导致的粮食质量不安全仅对一定范围的人群产生了尚未致病的健康影响。

  在厘清了这两方面的关系后,再根据相关的调查,就可以对中国的粮食质量安全及其人群健康影响作出总体判断:现状尚可但未来有忧。现状尚可指仅就现状来看,即便粮食质量有问题,也只影响到小部分人群的健康,而且其健康所受影响也只是初步的。

  未来有忧指目前环境污染对粮食质量安全和人群健康的负面影响确实在一定范围存在,只是其尚处于“隐蔽”和“局部”阶段。根据环保部“中国成人环境暴露行为模式调查”,我国31个省参与调查的9万余人中,有11.1%的居民居住场所及其紧密生活空间(包括自产自食的耕地和菜地)1公里范围内存在有石化、冶炼、农药等可能会产生健康影响的企业,其中城市居民比例为14.1%,农村居民为8.5%,照此推算,目前我国约有1.1亿居民居住在有健康风险的环境中。所以,如果不在此阶段及时摸清底数并采取合理的应对措施,随着污染物的累积和人群对污染物暴露程度的加深,土壤污染对粮食生产和人群健康的影响就会显著扩大。一旦出现公害病人群,势必影响社会稳定。

  据此,可提出应对土壤污染的科学措施:摸清底数、多措并举、控制暴露、慎提修复。这是指在农业发展方面,对重点区域进行功能区划分,调整主产区的种植结构和方式;在污染治理方面,对重点区域,构建环保、财政、农业、粮食、水利等多部门联动的风险管理机制;在人群健康风险防范方面,对重点人群加强针对性公共服务并积极加强相关制度和管理能力建设。而党的十八届三中全会提出的“调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途,有序实现耕地、河湖休养生息”,应理解为因地制宜,根据污染情况、原有种植结构和生产方式,对土地在一产、二产、三产间以及种植作物的品种、方式间进行调整。

环境群体性事件的认识与应对

  近几年,由环境问题引发的群体性事件越来越多,持续引发社会关注。这些事件的发生,大多与我们过去单纯追求GDP快速增长的资源依托型发展模式有关。如今,资源依托型发展模式已经耗光了大部分社会潜力,造成的负面效应使民众难以承受,资源亦难以为继,这是引发群体性事件的根本性原因之一。

  当前的环境群体性事件大致可分为两类:其一,源于长期的工业污染,基本生存环境遭到破坏,“生计维护”成为民众基本诉求。这类多发生在偏僻的农村或发展中地区;参与者主体多是草根群众;以现有的社区为范围,利用既有的地域、邻里、宗族等进行社区动员;往往采用“直接抗议行动”。这类“污染已多时,深受其害,愤起反抗”的类型可称之为“近忧”型;其二,多发生在大、中城市,或发达地区。这类因新设施或新工业项目开工,或将会破坏环境或将造成污染,引发公众严重疑虑;参与者主体多是中间阶层或中等收入者;抗议行动虽也有“直接抗议行动”,但“冲突”性质减弱,更看重游说、谈判、法律诉讼;议题多是“维护既有生活品质”、“环境不容破坏”等。这类“污染还未发生,但预后会发生,愤而阻止”的类型可称为“远虑”型。

  地方政府处置环境群体性事件要符合危机管理的通行法则,如快速、公开、积极应答;尤其是信息要公开,坦诚地与公众沟通。具体来说,可以从以下几方面着手:

  首先,政府要“快”,要立即采取应对措施,速报事实。政府要在第一时间把事实向群众和媒体公开,争取主动,减少群众的恐慌和社会上的连锁反应,同时采取有效措施终止污染的蔓延。兰州居民自来水苯超标问题,虽然没有发生群体性事件,但4月10日兰州市威立雅水务集团公司就检测发现其出厂水苯含量严重超标,经媒体报道后市民纷纷抢购矿泉水、纯净水等,而直到4月11日,18个小时后当地政府才正式公布水污染事件,其间各类信息满天飞,加重了市民的焦虑与不安,迟滞的反应措施非常不利于事件的处置。在快速采取处理措施的同时马上开展污染调查,及时把最新调查结果向群众和媒体公布,滚动式播出,掌握话语主动权。

  其次,政府要积极促成与群众之间的双向互动。政府要放下身段,了解群众的受害情况和各种诉求,作出认真解决问题的承诺,消解群众情绪。如2007年厦门发生的反PX风波,是处理环境问题非常好的典范:一方面厦门市民上街“散步”,表达诉求,没有暴力;另一方面政府开诚布公,多次邀请政协委员、专家学者、普通市民等各阶层人士座谈,实现了公众参与、官民互动,理性沟通和处理,获得了双赢的结果。

  再次,要做好相关制度建设的完善工作。要完善经济社会发展考核评价体系,把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系,组织人事部门要将中央精神内化成官员绩效考核制度、干部考核新标准的制定原则之中。在与环境问题相关的企业建设、城市规划方面,群众的知情权、参与权还远远不够,相关管理也不到位。去年的青岛石油管道爆炸案、今年的兰州水污染事件表明,随着城市规模的不断扩大,居民住宅区周围遍布企业的油气水管道,这既有企业因扩大规模入侵居民住宅区的情况,也有居民区建设扩围至企业周边的情况,二者相互交错,城市规划不合理,一旦在管理上出现疏忽,就会酿成大祸。

  最后,宣传工作一定要做好。如各地的PX项目问题,它到底有多大的毒,究竟是怎么回事,主流媒体向公众的宣传很不够。此外,对PX项目本身的公开争论也不够,应该让官员、科学家、普通群众,包括石化企业人士一起参与公开讨论与争论,不断向公众做普及,才能使PX项目得到人们的理解。现在出现了这样的情况:一谈PX项目,老百姓就反对;民众一“上街”,政府马上停止建设,这是一个很糟糕的处理模式。

 主编:骆杰  专题制作:孙爽  责任编辑:王志才

 
 
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